Collectivités : pouvoirs limités du maire pour réglementer les pratiques sportives sur la plage

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Par une ordonnance du 13 juillet 2023, le juge des référés du tribunal administratif de Pau a considéré que le maire n’est pas compétent pour soumettre l’activité d’une école de surf à une autorisation préalable.

Selon lui, le maire ne peut ni au titre de son pouvoir de police générale, ni au titre de son pouvoir de réglementer les baignades et les activités nautiques soumettre cette activité à autorisation préalable pour contingenter le nombre d’écoles de surf susceptible d’évoluer sur les plages de la commune :

 » le maire ne tenait ni des dispositions précitées, ni d’aucune autre disposition législative le pouvoir de soumettre l’exercice d’enseignement de la pratique du surf à une autorisation préalable, est de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de l’arrêté du 15 mars 2022.

8. Il résulte de ce qui précède que le doute sur la légalité de l’arrêté du 15 mars 2022 entraîne, par voie de conséquence, un doute sur la légalité des décisions des 7 juin 2022 et 25 mai 2023, prises pour son application, ainsi que des articles 13 à 15 de l’arrêté du 24 avril 2023. Il s’ensuit que, les deux conditions requises par les dispositions de l’article L. 521-1 du code de justice administrative étant remplies, il y a lieu de prononcer la suspension de l’exécution des décisions attaquées, au plus tard jusqu’à ce qu’il soit statué au fond sur leur légalité. » (TA PAu Ordonnance du 13 juillet 2023 n°2301640)

 

Jérôme MAUDET

Avocat

Collectivités : Le maire peut s’opposer au raccordement d’une construction irrégulièrement édifiée

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Par un arrêt du 6 avril 2023, la cour administrative d’appel de Marseille est venue rappeler les conditions dans lesquelles un Maire peut refuser le raccordement définitif au réseau d’eaux usées d’un bâtiment édifié irrégulièrement sur le fondement de l’article L.111-2 du Code de l’urbanisme.

« 5. D’une part, aux termes de l’article L. 111-12 du code de l’urbanisme :  » Les bâtiments, locaux ou installations soumis aux dispositions des articles L. 421-1 à L. 421-4 ou L. 510-1, ne peuvent, nonobstant toutes clauses contractuelles contraires, être raccordés définitivement aux réseaux d’électricité, d’eau, de gaz ou de téléphone si leur construction ou leur transformation n’a pas été, selon le cas, autorisée ou agréée en vertu de ces dispositions « .

6. Ces dispositions, qui présentent le caractère de mesures de police de l’urbanisme, destinées à assurer le respect des règles d’utilisation du sol, permettent à l’autorité administrative chargée de la délivrance des permis de construire de refuser le raccordement définitif aux réseaux d’eau, lesquels incluent les réseau d’assainissement en tant que réseau d’eaux usées, d’un bâtiment irrégulièrement édifié. » (CAA Marseille, 6 avril 2023, N° 20MA00172)

Cet arrêt s’inscrit dans le cadre d’une jurisprudence abondante qui reconnaît au maire le droit de refuser le raccordement définitif aux réseaux publics (d’électricité, d’eau, de gaz ou de téléphone) des bâtiments dont la construction ou la transformation n’a pas été régulièrement édifiée.

L. 111-12 du Code de l’urbanisme dispose en effet que :

« Les bâtiments, locaux ou installations soumis aux dispositions des articles L. 421-1 à L. 421-4 ou L. 510-1, ne peuvent, nonobstant toutes clauses contractuelles contraires, être raccordés définitivement aux réseaux d’électricité, d’eau, de gaz ou de téléphone si leur construction ou leur transformation n’a pas été, selon le cas, autorisée ou agréée en vertu de ces dispositions. »

Voir notamment en ce sens :

« 4. D’une part, M. B…ne conteste pas que l’habitation légère dont il a sollicité le raccordement au réseau d’électricité a été édifiée sans autorisation d’urbanisme. Il n’allègue, par ailleurs, pas que cette installation était, à la date à laquelle elle a été réalisée, dispensée de toute formalité. D’autre part, la circonstance que l’habitation considérée soit un  » mobil-home  » ne permet pas, pour autant, de la regarder comme une habitation légère de loisirs, au sens de la législation d’urbanisme, une telle habitation étant destinée à une occupation temporaire ou saisonnière à usage de loisirs et non à l’habitat permanent. Par suite, M. B…ne saurait utilement, pour soutenir que l’installation de son habitation a été régularisée, se prévaloir de la loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux ainsi que de l’article L. 443-1 du code de l’urbanisme, relatif aux créations de terrains de camping et de parcs résidentiels de loisirs. Dans ces conditions, le maire de la commune de Pornichet a légalement pu, sur le fondement de l’article L. 111-6 du code de l’urbanisme, s’opposer au raccordement définitif du bâtiment litigieux au réseau d’électricité. » (CAA de Nantes, 19 juillet 2019, n° 19NT00589)

Ou encore :

« 5. La décision par laquelle le maire refuse, sur le fondement de l’article L. 111-12 du code de l’urbanisme, un raccordement d’une construction à usage d’habitation irrégulièrement implantée aux réseaux d’électricité, d’eau, de gaz ou de téléphone a le caractère d’une ingérence d’une autorité publique dans le droit au respect de la vie privée et familiale garanti par les stipulations précitées de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Si une telle ingérence peut être justifiée par le but légitime que constitue le respect des règles d’urbanisme et de sécurité ainsi que la protection de l’environnement, il appartient, dans chaque cas, à l’administration de s’assurer et au juge de vérifier que l’ingérence qui découle d’un refus de raccordement est, compte tenu de l’ensemble des données de l’espèce, proportionnée au but légitime poursuivi. » (CAA BORDEAUX, 22 octobre 2020, n°18BX04531)

 

La Cour administrative d’appel de Versailles est d’ailleurs allée au-delà en considérant que la demande de pose d’un nouveau compteur au sein d’un immeuble déjà raccordé doit être assimilée à une demande de raccordement.

« 6. En premier lieu, les requérants soutiennent que le local n° 109 était déjà raccordé à l’électricité au moment où ils ont effectué leur demande de pose d’un compteur individuel supplémentaire et que la commune ne pouvait, dès lors, se fonder sur les dispositions de l’article L. 111-6 du code de l’urbanisme pour leur opposer un refus de raccordement ayant de surcroît eu pour effet de leur couper l’électricité dans ce local. Toutefois, la pose d’un compteur individuel d’électricité, spécifique à un local inclus dans un ensemble de lots bénéficiant déjà d’un seul point de raccordement à l’électricité, doit être regardée comme un nouveau raccordement au sens de l’article L. 111-6 du code de l’urbanisme, différent de celui relatif à cet ensemble de lots comprenant le local en cause. (Cour administrative d’appel, Versailles, 6e chambre, 7 Mars 2019 – n° 16VE02525).

 

Encore faut-il que la construction soit effectivement régulière et que la décision soit suffisamment motivée rappelle la Cour administrative de Marseille :

« 14. En premier lieu, d’une part, contrairement à ce que soutient la commune de Cadolive, la construction à raccorder de Mme D… et M. A… B…, dont il n’est pas contesté qu’elle a été autorisée par un permis de construire délivré en 2007, ne peut être regardée comme irrégulière du seul fait qu’une division parcellaire serait intervenue depuis. D’autre part, la commune n’apporte aucune précision pour étayer l’affirmation selon laquelle cette construction ne serait pas conforme au permis de construire. La commune ne pouvait, par suite, opposer les dispositions de l’article L. 111-12 du code de l’urbanisme pour s’opposer au raccordement.

15. En second lieu, la commune n’explicite pas le fondement juridique des autres motifs opposés au raccordement de la propriété de Mme D… et M. A… B… au réseau d’assainissement de la commune que ces derniers contestent dans leur requête introductive d’instance.

16. Ainsi, aucun des motifs invoqués par la commune de Cadolive dans l’arrêté en litige au regard des éléments produits devant la Cour et le tribunal administratif, n’est de nature à justifier l’opposition au raccordement du bâtiment en cause au réseau d’assainissement. » (CAA Marseille, 6 avril 2023, N° 20MA00172)

 

Jérôme MAUDET

Avocat

Feux d’artifices : Responsabilités du Maire et de la commune

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Aux termes de l’article 4 du décret n°2010-580 du 31 mai 2010 :

« 1° L’organisateur d’un spectacle pyrotechnique doit en faire la déclaration préalable au maire de la commune et au préfet du département où se déroulera le spectacle un mois au moins avant la date prévue ; »

Aux termes de l’article 19 de l’arrêté du 31 mai 2010 :

« Le dossier de déclaration de spectacle pyrotechnique, adressé par l’organisateur du spectacle au maire de la commune et au préfet du département territorialement compétents au moins un mois avant la date prévue du tir, peut être transmis par voie électronique. »

L’article 24 de l’arrêté précité précise que :

« La zone de tir est délimitée par des barrières ne permettant l’accès qu’aux personnes autorisées par le responsable de la mise en œuvre. Au niveau des points d’accès, il est indiqué la présence d’artifices et l’interdiction d’accès au public. »

Au titre de ses pouvoirs de police, le maire est garant de la sécurité publique et doit prévenir les risques d’accident.

En cas de carence la responsabilité de la commune peut être recherchée tout comme la responsabilité pénale du maire.

 

Une responsabilité administrative :

En cas d’accident, sa responsabilité et celle de la commune ne peuvent être engagées que si la victime établit l’existence d’une faute simple :

  • soit dans le choix de l’artificier,
  • soit dans l’organisation ou le fonctionnement du service public,
  • soit enfin dans l’accomplissement des mesures de police prises pour assurer la sécurité des spectateurs.

La Cour administrative de Lyon a ainsi pu reconnaître la responsabilité d’une commune à la suite d’un accident ayant blessé un spectateur :

« 8. Considérant que la responsabilité d’une commune ne peut être engagée en cas d’accident survenu à un spectateur d’un feu d’artifice tiré sur la commande de celle-ci que si la victime établit l’existence d’une faute de la commune soit dans le choix de l’artificier, soit dans l’organisation ou le fonctionnement du service public, soit enfin dans l’accomplissement des mesures de police prises pour assurer la sécurité des spectateurs ;

  1. Considérant qu’il résulte de l’instruction, et notamment des rapports d’expertise ordonnées par le juge judiciaire et produits au dossier et du jugement du Tribunal correctionnel d’Alès, que la commune de Salindres a organisé un feu d’artifice le 14 juillet 2005, tiré à partir du stade communal, composé de 198 bombes de calibre 45 à 200 ; que si la zone de tir avait été délimitée à l’aide d’un ruban, il est constant qu’aucun dispositif de barrières permettant de maintenir le public en sécurité n’avait été installé, en méconnaissance des règles de sécurité que le maire de la commune avait d’ailleurs rappelé dans un arrêté du 29 juin 2005 et qui fixaient une distance minimale de 150 mètres entre la zone de tir et le public ; qu’un précédent incident s’était d’ailleurs produit quelque temps auparavant, sans que la commune ne prenne de dispositions pour pallier aux insuffisance du dispositif de sécurité ; que si la commune fait valoir, sans d’ailleurs le démontrer, que seules des bombes d’un calibre de 100 mm ont été tirées, l’expert conclut que le site choisi ne présente pas un gabarit suffisant pour pouvoir tirer même des bombes de 100 mm en toute sécurité ; qu’il ne résulte pas en revanche de l’instruction que MmeC…, qui se trouvait au moment de l’accident à une distance de 130 mètres de la zone de tir ait commis une imprudence de nature à exonérer la commune, même partiellement, de sa responsabilité ; que, par suite, la commune de Salindres n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a retenu qu’elle avait commis une faute de nature à engager son entière responsabilité ;
  2. Considérant que la commune de Salindres fait valoir que le dommage subi par Mme C…serait sans lien avec sa propre faute et aurait pu être causé par une fusée manipulée par un enfant à proximité de la victime ; que toutefois, aucun des rapports d’expertise ne retient cette hypothèse, tous retenant au contraire que la blessure de Mme C…résulte de la chute d’une étoile non allumée d’une bombe d’artifice fonctionnant en altitude, venue impacter à grande vitesse l’oeil de la victime, que la présence dans cet oeil de fins grains chatoyants est un indice de la mise en contact d’une étoile de bombe d’artifice avec l’oeil et que ce n’est pas un débris de pétard à mèche ou de fusée, tirés par les spectateurs eux-mêmes ou un jet de caillou ou autre objet qui aurait pu provoquer le type de blessure dont a été victime MmeC… ;
  3. Considérant enfin que si la commune de Salindres soutient que la blessure de Mme C…est une conséquence non de sa propre faute mais du caractère défectueux des produits fournis par la société Nadal frères et soeur, il résulte également de l’instruction que l’aléa de non allumage d’une étoile est un défaut mineur pouvant se rencontrer sur des produits fiables et agréés, aléa auquel il est pallié par des distances de sécurité à respecter par le public ;
  4. Considérant qu’il résulte de ce qui précède qu’est établi le lien de causalité entre la blessure de Mme C…et la faute commise par la commune de Salindres ; » (CAA LYON, 18 décembre 2014, 12LY22281)

 

Une responsabilité pénale :

Pour la Cour de cassation, commet une faute caractérisée présentant un lien de causalité certain avec le dommage le maire qui se borne à déléguer l’organisation de manifestations sans examiner les questions de sécurité avec les organisateurs :

« Attendu qu’il résulte de l’arrêt attaqué et des pièces de procédure qu’au cours d’une manifestation festive organisée à Rochefort- sur- Loire (Maine- et- Loire), Dylan Y…, âgé de neuf ans, a participé à un jeu consistant à faire passer dans un cerceau un taurillon qui surgissait dans une arène ; que l’enfant a été percuté par l’animal et a été victime d’une fracture de la rate ;

Que Roger A…, président du comité des fêtes de la commune, et le maire de celle- ci, Roland X…, ont été cités devant le tribunal de police, du chef de blessures involontaires, le second pour avoir, le 10 juillet 2004, par maladresse, imprudence, inattention, négligence ou manquement à une obligation de sécurité ou de prudence imposée par la loi ou le règlement, dans les conditions et selon les dispositions prévues à l’article 121-3 du code pénal, et, plus précisément, en se désintéressant de l’organisation d’un jeu au cours duquel des enfants étaient mis en présence de taurillons, dans une arène, involontairement causé à Dylan Y… une incapacité totale d’une durée d’un mois, faits prévus et réprimés par les articles R. 625-2 et R. 625-4 du code pénal ; (…)

Attendu que, pour entrer en voie de condamnation à l’encontre de Roland X…, l’arrêt retient, par les motifs propres et adoptés, partiellement reproduits au moyen, qu’il s’est borné à déléguer à deux associations locales l’organisation de la manifestation, qui devait attirer plus de 10 000 personnes dans une localité de 2 500 habitants, qu’il s’est désintéressé du programme prévu et qu’il a négligé d’examiner, avec les organisateurs et les services de secours, les questions de sécurité relevant des pouvoirs de police dont il disposait en sa qualité de maire ;

Attendu qu’en l’état de ces énonciations, d’où il résulte que le prévenu a commis une faute caractérisée, entretenant un lien de causalité certain avec le dommage et ayant exposé la victime à un risque d’une particulière gravité qu’il ne pouvait ignorer, la cour d’appel a justifié sa décision ; » (Cass., 10 juin 2008, n° 07-87134, JurisData n° 2008-044744)

 

 

 

Jérôme MAUDET

Avocat associé.

Droit pénal de l’urbanisme : nullité du procès-verbal de constat d’infraction en l’absence d’accord de l’occupant

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Aux termes de l’article L.461-1 du Code de l’urbanisme les agents habilités à constater les infractions au Code de l’urbanisme disposent d’un délai de 6 ans à compter de l’achèvement des travaux pour visiter et s’assurer de la conformité des constructions.

L’article L.461-2 du même Code encadre ce droit de visite :

« Le droit de visite et de communication dans les lieux mentionnés à l’article L. 461-1 s’exerce entre 6 heures et 21 heures et, en dehors de ces heures, lorsque ces lieux sont ouverts au public.

Les domiciles et les locaux comportant des parties à usage d’habitation ne peuvent cependant être visités qu’en présence de leur occupant et avec son assentiment. »

C’est dispositions, dont la méconnaissance entache de nullité le procès-verbal de constat, s’appliquent aux résidences principales mais également aux résidences secondaires vient préciser la Cour de cassation dans un arrêt du 25 janvier 2022 au visa de l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme :

 » 8. Toute ingérence d’une autorité publique dans l’exercice du droit au respect de la vie privée et du domicile doit être prévue par la loi.

9. Pour rejeter l’exception de nullité du procès verbal de constat, tirée de ce que les photographies jointes à ce document par l’agent, ont été prises depuis la propriété de M. [S], l’arrêt attaqué retient qu’avant l’entrée en vigueur de l’article L. 480-17 du code de l’urbanisme imposant l’accord écrit du propriétaire d’un domicile pour entrer dans sa propriété, l’article L. 461-1 du même code autorisait l’entrée dans une propriété privée en l’absence d’opposition expresse du propriétaire et que les photographies jointes aux procès-verbaux de 2013 et 2014, en ce qu’elles présentent toutes les faces du bâtiment, ont été prises à la fois depuis le domaine public et depuis la propriété de M. [S] en l’absence de celui-ci, et sans que la possibilité lui ait été offerte de s’y opposer.

10. Le juge d’appel relève également qu’à supposer que des photographies ont été prises depuis la propriété de M. [S], les constatations littérales figurant dans les procès-verbaux, relatives à la seule présence d’une habitation, puis à la pose d’un bardage sur celle-ci, peuvent sans difficulté être effectuées depuis le domaine public ou une autre parcelle. Il ajoute que la protection du domicile instituée par l’article L. 461-1 du code de l’urbanisme n’a pas lieu à s’appliquer au chalet de M. [S], en précisant que l’intéressé demeure dans la commune de [Localité 3] et que le chalet construit par lui sur les rives du lac de Pareloup ne lui sert pas d’habitation permanente, mais de pied à terre pour profiter des lieux, s’y détendre ou pratiquer des loisirs et en concluant ainsi que ce lieu ne constitue pas le domicile de M. [S], sauf le temps où il y est physiquement présent.

11. En statuant ainsi, la cour d’appel a méconnu le texte susvisé et le principe ci-dessus rappelé.

12. En effet, d’une part, la description du chalet comme lieu d’habitation et de villégiature, même non permanente, ne saurait à elle seule exclure sa qualification de domicile, au sens que lui confère l’article 8 de la Convention, de sorte que le recueil de l’accord du propriétaire, dont elle a constaté qu’il faisait défaut, était nécessaire à l’agent pour procéder à la visite.

13. D’autre part, en estimant que la nullité invoquée n’était pas fondée en raison du fait que les constatations pouvaient être faites depuis la voie publique, tandis qu’elle admettait que l’agent était bien entré dans la propriété sans autorisation, la cour d’appel n’a pas tiré les conséquences légales de ses propres constatations. » « Cour de cassation, Chambre criminelle, 25 janvier 2022, n°20-84.185).

Jérôme MAUDET

Avocat

Pouvoirs de police du Maire : la pose d’un nouveau compteur est-elle assimilable à une demande de branchement ?

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Le maire est en principe tenu de refuser le raccordement définitif aux réseaux publics (d’électricité, d’eau, de gaz ou de téléphone) des bâtiments dont la construction ou la transformation n’a pas été régulièrement édifiée.

L. 111-12 du Code de l’urbanisme dispose en effet que :

« Les bâtiments, locaux ou installations soumis aux dispositions des articles L. 421-1 à L. 421-4 ou L. 510-1, ne peuvent, nonobstant toutes clauses contractuelles contraires, être raccordés définitivement aux réseaux d’électricité, d’eau, de gaz ou de téléphone si leur construction ou leur transformation n’a pas été, selon le cas, autorisée ou agréée en vertu de ces dispositions. »

Voir notamment en ce sens :

« 4. D’une part, M. B…ne conteste pas que l’habitation légère dont il a sollicité le raccordement au réseau d’électricité a été édifiée sans autorisation d’urbanisme. Il n’allègue, par ailleurs, pas que cette installation était, à la date à laquelle elle a été réalisée, dispensée de toute formalité. D’autre part, la circonstance que l’habitation considérée soit un  » mobil-home  » ne permet pas, pour autant, de la regarder comme une habitation légère de loisirs, au sens de la législation d’urbanisme, une telle habitation étant destinée à une occupation temporaire ou saisonnière à usage de loisirs et non à l’habitat permanent. Par suite, M. B…ne saurait utilement, pour soutenir que l’installation de son habitation a été régularisée, se prévaloir de la loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux ainsi que de l’article L. 443-1 du code de l’urbanisme, relatif aux créations de terrains de camping et de parcs résidentiels de loisirs. Dans ces conditions, le maire de la commune de Pornichet a légalement pu, sur le fondement de l’article L. 111-6 du code de l’urbanisme, s’opposer au raccordement définitif du bâtiment litigieux au réseau d’électricité. » (CAA de Nantes, 19 juillet 2019, n° 19NT00589)

Ou encore :

« 5. La décision par laquelle le maire refuse, sur le fondement de l’article L. 111-12 du code de l’urbanisme, un raccordement d’une construction à usage d’habitation irrégulièrement implantée aux réseaux d’électricité, d’eau, de gaz ou de téléphone a le caractère d’une ingérence d’une autorité publique dans le droit au respect de la vie privée et familiale garanti par les stipulations précitées de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Si une telle ingérence peut être justifiée par le but légitime que constitue le respect des règles d’urbanisme et de sécurité ainsi que la protection de l’environnement, il appartient, dans chaque cas, à l’administration de s’assurer et au juge de vérifier que l’ingérence qui découle d’un refus de raccordement est, compte tenu de l’ensemble des données de l’espèce, proportionnée au but légitime poursuivi. » (CAA BORDEAUX, 22 octobre 2020, n°18BX04531)

Pour la Cour administrative d’appel de Versailles la demande de pose d’un nouveau compteur au sein d’un immeuble est déjà raccordé doit être assimilée à une demande de raccordement.

« 6. En premier lieu, les requérants soutiennent que le local n° 109 était déjà raccordé à l’électricité au moment où ils ont effectué leur demande de pose d’un compteur individuel supplémentaire et que la commune ne pouvait, dès lors, se fonder sur les dispositions de l’article L. 111-6 du code de l’urbanisme pour leur opposer un refus de raccordement ayant de surcroît eu pour effet de leur couper l’électricité dans ce local. Toutefois, la pose d’un compteur individuel d’électricité, spécifique à un local inclus dans un ensemble de lots bénéficiant déjà d’un seul point de raccordement à l’électricité, doit être regardée comme un nouveau raccordement au sens de l’article L. 111-6 du code de l’urbanisme, différent de celui relatif à cet ensemble de lots comprenant le local en cause. (Cour administrative d’appel, Versailles, 6e chambre, 7 Mars 2019 – n° 16VE02525).

Jérôme MAUDET

Avocat

Collectivités : La consolidation de la police de l’habitat : police partout, habitat indigne nulle part

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« Il n’est pas d’œuvre humaine qui ne contienne en germe, dans son sein, le principe de sa dissolution ».

Eugène VIOLLET-LE-DUC,

Dictionnaire raisonné de l’architecture française

 

 

« La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n’est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l’exige évidemment, et sous la condition d’une juste et préalable indemnité[1] ». Comme le reconnaît la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen elle-même, lorsqu’elle rencontre la nécessité publique, la propriété privée trouve là ses limites.

En matière de construction et d’habitation, ces dernières se trouvent renforcées à l’issue de l’entrée en vigueur, depuis le 1er janvier 2021 de l’ordonnance n° 2020-1144 du 16 septembre 2020 relative à l’harmonisation et à la simplification des polices des immeubles, locaux et installations.

Une telle consolidation de l’action publique en matière de lutte contre l’habitat indigne était attendue, et ce d’autant plus que le processus législatif avait démarré dès 2018, préfigurant déjà les contours d’une telle évolution.

En effet, dans un avis formulé par l’Assemblée Nationale et présenté par Monsieur le Député Guillaume VUILLETET, il était déjà prévu de permettre au Gouvernement de procéder par voie d’ordonnance sur ce sujet[2].

L’exigence de procéder par voie d’ordonnance fut ensuite clairement formulée par l’article 198 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (1) : Chapitre III : Lutte contre l’habitat indigne et les marchands de sommeil (Articles 185 à 200), dite Loi Elan.

Cet article indique les éléments qui devront figurer dans l’ordonnance qui sera prise, à savoir :

« 1° D’harmoniser et de simplifier les polices administratives mentionnées aux articles L. 123-1 à L. 123-4, L. 129-1 à L. 129-7, L. 511-1 à L. 511-7, L. 521-1 à L. 521-4, L. 541-1 à L. 541-6, L. 543-1 et L. 543-2 du code de la construction et de l’habitation et aux articles L. 1311-4, L. 1331-22 à L. 1331-30 et L. 1334-1 à L. 1334-12 du code de la santé publique, et de prendre les mesures de coordination et de mise en cohérence nécessaires pour favoriser la mise en œuvre effective des mesures prescrites par l’autorité administrative ;

2° De répondre plus efficacement à l’urgence, en précisant les pouvoirs dévolus au maire dans le cadre de ses pouvoirs de police générale en matière de visite des logements et de recouvrement des dépenses engagées pour traiter les situations d’urgence, et en articulant cette police générale avec les polices spéciales de lutte contre l’habitat indigne ;

3° De favoriser l’organisation au niveau intercommunal des outils et moyens de lutte contre l’habitat indigne […] »

Conformément à ce qui était prescrit, l’ordonnance du 16 septembre 2020 et le décret du 24 décembre 2020[3] ont permis de simplifier (I), et d’optimiser (II) l’action de lutte contre l’habitat indigne.

 

I. La simplification de la lutte contre l’habitat indigne

 

L’exigence de simplification qui était prévue par la loi Elan s’est notamment trouvée concrétisée de deux façons dans le code de la construction et de l’habitation : d’une part, il a été procédé à une unification des polices (A) ; d’autres part, une répartition claire des compétences a été opérée (B).

 

A. L’unification de la lutte contre l’habitat indigne

    Auparavant dispersées entre le code de la santé publique[4] et le code de la construction et de l’habitation, et au sein même de ce dernier, réparties en diverses parties[5], les dispositions relatives à la lutte contre l’habitat indigne sont regroupées en un seul chapitre.

La simplification de cette nouvelle police de lutte contre l’habitat indigne transparaît à l’article L.511-1 du code de la construction et de l’habitation, selon lequel : « La police de la sécurité et de la salubrité des immeubles, locaux et installations est exercée dans les conditions fixées par le présent chapitre et précisées par décret en Conseil d’Etat. »

Les différentes polices administratives se trouvent donc regroupées au sein d’une seule police, permettant d’apporter davantage de clarté s’agissant du champ d’application matérielle.

A ce titre, l’article L.511-2 du code de la construction et de l’habitation vient préciser, pour cette nouvelle police, les matières dans lesquelles elle peut intervenir, à savoir :

« 1° Les risques présentés par les murs, bâtiments ou édifices quelconques qui n’offrent pas les garanties de solidité nécessaires au maintien de la sécurité des occupants et des tiers ;

2°[6] Le fonctionnement défectueux ou le défaut d’entretien des équipements communs d’un immeuble collectif à usage principal d’habitation, lorsqu’il est de nature à créer des risques sérieux pour la sécurité des occupants ou des tiers ou à compromettre gravement leurs conditions d’habitation ou d’utilisation ;

3° L’entreposage, dans un local attenant ou compris dans un immeuble collectif à usage principal d’habitation, de matières explosives ou inflammables, lorsqu’il est en infraction avec les règles de sécurité applicables ou de nature à créer des risques sérieux pour la sécurité des occupants ou des tiers ;

4° L’insalubrité, telle qu’elle est définie aux articles L. 1331-22 et L. 1331-23 du code de la santé publique. »

L’unité du champ matériel ne fait cependant pas disparaître la nécessaire dualité organique. Cette dernière bénéficie désormais d’une répartition claire de ses compétences et de leur mise en œuvre.

 

B. Une répartition claire des compétences

    Il n’était pas possible pour l’ordonnance du 16 septembre 2020 d’éviter, à travers les nouveaux articles du code de la construction et de l’habitation, la traditionnelle dualité des acteurs locaux que sont le maire et le préfet.

Pour cette raison, l’article L.511-4 du code de la construction et de l’habitation vient préciser la répartition des pouvoirs qui est opérée entre ces deux autorités :

« L’autorité compétente pour exercer les pouvoirs de police est :

1° Le maire dans les cas mentionnés aux 1° à 3° de l’article L. 511-2, sous réserve s’agissant du 3° de la compétence du représentant de l’Etat en matière d’installations classées pour la protection de l’environnement prévue à l’article L. 512-20 du code de l’environnement ;

2° Le représentant de l’Etat dans le département dans le cas mentionné au 4° du même article. »

Au titre de la mise en œuvre de leurs compétences, il est important de noter que ces deux autorités peuvent se voir signaler des faits entrant dans leur champ de compétence par toute personne qui en aurait connaissance, ainsi que le prévoit l’article L.511-6 du code précité.

Par ailleurs, ces deux autorités, pour mettre en œuvre leurs compétences peuvent, en application de l’article L.511-7 du code de la construction et de l’habitation, faire procéder à toutes visites qui leurs paraissent utiles afin d’évaluer les risques qui se trouvent mentionnés par l’article L.511-2 du code de la construction et de l’habitation.

Ce pouvoir trouve toutefois deux limites. Tout d’abord, lorsque de telles visites se déroulent sur des lieux à usage totale ou partielle d’habitation, elles ne peuvent être effectuées qu’entre 6h et 21h. Par ailleurs, si l’occupant s’oppose à une telle visite ou si la personne ayant qualité pour autoriser l’accès aux lieux ne peut pas être atteinte, il est nécessaire d’obtenir l’autorisation du juge des libertés et de la détention du Tribunal judiciaire dans le ressort duquel sont situés ces lieux.

Ces deux autorités voient également leur décision être éclairée à la lumière d’un constat établit par un rapport.

Concrètement, pour la situation d’insalubrité, il s’agit d’un rapport du directeur général de l’agence régional de santé ou du directeur du service communal d’hygiène et de santé (Art. L.511-8 CCH). On se trouve ici dans une situation de compétence liée, dans la mesure où ce rapport est un préalable obligatoire à l’arrêté d’insalubrité.

S’agissant de l’arrêté de mise en sécurité qui est pris par le maire, il est pris sur la base d’un rapport établi par les services municipaux ou intercommunaux compétents. Le maire peut également demander à la juridiction administrative la désignation d’un expert, qui doit se prononcer dans un délai de vingt-quatre heures à compter de sa désignation[7]. (Art. L.511-9 du CCH).

Cela étant, si l’expert conclu à l’existence d’un danger imminent, l’autorité compétente doit suivre une procédure particulière.

En effet, et s’agissant de l’arrêté de mise en sécurité, l’article L.511-9 du CCH précise que « Si le rapport de l’expert conclut à l’existence d’un danger imminent, l’autorité compétente fait application des pouvoirs prévus par la section 3 du présent chapitre. »

En application des pouvoirs prévus par la section 3, l’autorité compétente ordonne par arrêté les mesures indispensables pour faire cesser le danger imminent dans un délai qu’elle fixe, sans procédure contradictoire préalable pour l’arrêté de mise en sécurité. (Art. L.511-19 du CCH).

On doit mentionner et regretter ici, eu égard à l’effort de clarification entrepris, un manque de précision relatif à la rédaction de l’article L.511-19 du code de la construction et de l’habitation ainsi formulé dans son premier alinéa :

« En cas de danger imminent, manifeste ou constaté par le rapport mentionné à l’article L. 511-8 ou par l’expert désigné en application de l’article L. 511-9, l’autorité compétente ordonne par arrêté et sans procédure contradictoire préalable les mesures indispensables pour faire cesser ce danger dans un délai qu’elle fixe. »

Le premier manque de précision concerne l’utilisation même de la procédure prévue par cet article. En effet, ce dernier permet d’agir sans procédure contradictoire préalable et ce même en cas de danger simplement constaté. Or un danger constaté, mais qui n’a pas un caractère imminent ou manifeste ne fait pas nécessairement apparaître un caractère d’urgence, de tel sorte que les acteurs locaux peuvent hésiter sur la démarche à suivre en matière de contradictoire.

Il est donc nécessaire de faire œuvre de précaution et de recourir au contradictoire alors même que cela n’est pas forcément l’esprit du texte.

Le second manque de précision de cet article concerne le rapport qui est visé. Le rapport mentionné à l’article L.511-8[8] du CCH peut être le rapport de du directeur de l’Agence Régionale de Santé, comme le rapport des services municipaux ou intercommunaux.

A la lecture du second aliéna de l’article L.511-19 du CCH, qui évoque une procédure de démolition, on peut raisonnablement considérer qu’il est question du rapport des services municipaux et intercommunaux. Un plus grand degré de précision aurait toutefois permis d’éviter de telles suppositions.

En revanche, et de façon ordinaire, l’arrêté de mise en sécurité ou de traitement de l’insalubrité pris en application de l’article L.511-10[9] du CCH se fait à l’issue d’une procédure contradictoire[10].

La possibilité de déroger à une telle obligation comme le prévoit le code de la construction et de l’habitation, participe, d’une certaine façon, à cette volonté d’optimiser la lutte contre l’habitat indigne.

 

II. L’optimisation de la lutte contre l’habitat indigne

L’optimisation correspond à l’action d’obtenir le meilleur. En cela, les nouvelles dispositions issues de l’ordonnance du 16 septembre 2020 sont censées permettre aux autorités compétences d’obtenir le meilleur résultat, eu égard aux prescriptions qui devront être adoptées. En effet, ces nouvelles dispositions permettent un renforcement des moyens d’action (A), et prévoit une forme de garantie de l’effectivité de ces dernières (B).

 

A. Un renforcement des moyens d’action

    Les articles L.511-11 et suivants du code de la construction et de l’habitation offrent aux autorités compétentes un large choix d’actions qu’elles peuvent utilement mettre en œuvre en fonction de la gravité des situations constatées.

L’article L.511-11[11] du code précité prévoit notamment ainsi que « L’autorité compétente prescrit, par l’adoption d’un arrêté de mise en sécurité ou de traitement de l’insalubrité, la réalisation, dans le délai qu’elle fixe, de celles des mesures suivantes nécessitées par les circonstances :

1° La réparation ou toute autre mesure propre à remédier à la situation y compris, le cas échéant, pour préserver la solidité ou la salubrité des bâtiments contigus ;

2° La démolition de tout ou partie de l’immeuble ou de l’installation ;

3° La cessation de la mise à disposition du local ou de l’installation à des fins d’habitation ;

4° L’interdiction d’habiter, d’utiliser, ou d’accéder aux lieux, à titre temporaire ou définitif. »

Par ailleurs, l’article L.511-11 du code de la construction et de l’habitation prévoit que l’arrêté doit mentionner qu’à l’expiration du délai fixé, la personne qui n’a pas exécuté les travaux[12] est redevable du paiement d’une astreinte par jour de retard. Le même article prévoit également que les travaux peuvent être exécutés d’office aux frais de la personne visée par l’arrêté[13].

Il est important de relever que la personne visée par l’arrêté, pour n’être pas tenu d’exécuter les mesures prescrites, peut notamment se libérer de son obligation par la conclusion d’un bail à réhabilitation. Elle peut également le faire si elle conclut un bail emphytéotique ou contre un contrat de vente moyennant paiement d’une rente viagère, « à charge pour les preneurs ou débirentiers d’exécuter les travaux prescrits et d’assurer, le cas échéant, l’hébergement des occupants ».

Si la personne exécute les travaux conformément à ce qui est prescrit, elle peut alors obtenir la mainlevée de l’arrêté de mise en sécurité ou de traitement de l’insalubrité, en application de l’article L.511-14 du code de la construction et de l’habitation.

De tels moyens d’action trouvent également la garantie de leur effectivité à travers deux créations de l’ordonnance du 16 septembre 2020 que sont la procédure d’urgence et les dispositions pénales, contribuant ainsi à optimiser les mesures prescrites.

 

B. Une garantie de l’effectivité des moyens d’action

    Pour apporter un peu plus de garanties dans les actions menées par cette nouvelle police de l’habitat, l’ordonnance prévoit une procédure d’urgence propre à permettre que l’action soit menée dans les temps.

En effet, les dispositions des articles L.511-19[14] à L. 511-21 du code de la construction et de l’habitation offrent la possibilité à l’autorité compétente de faire face à toutes les situations, y compris les plus urgentes et ce de manière prompt.

Contrairement à ce qui était prévu par l’ancien article L.511-3 du code de la construction et de l’habitation, le maire n’est donc plus tenu de procéder contradictoirement que ce soit en cas de danger imminent, manifeste ou constaté.

Pour éviter tout risque et si aucune autre mesure ne permet d’écarter le danger, l’autorité compétente peut même aller jusqu’à faire procéder à la démolition complète de l’immeuble. Si une telle décision doit reposer sur un jugement du président du tribunal judiciaire, elle est le fruit d’une procédure accélérée au fond.

Par ailleurs, et de la même façon que pour la procédure ordinaire, si les mesures prescrites ne sont pas exécutées dans les délais, il est possible de les faire exécuter d’office, conformément à l’article L.511-20 du code précité.

Au-delà de cette optimisation temporelle, les nouvelles dispositions ne manquent pas de prévoir des sanctions pénales.

En effet, l’article L.511-22 du code de la construction et de l’habitation envisage des sanctions tant pour les personnes physiques que pour les personnes morales.

S’agissant des personnes physiques, les nouvelles dispositions prévoient des peines d’emprisonnement et d’amende, mais également la possibilité de confisquer les biens ou encore l’interdiction d’exercer une activité professionnelle ou sociale, de même que l’interdiction d’acheter un bien immobilier à usage d’habitation ou un fonds de commerce.

Les personnes morales quant à elles peuvent se voir également interdire d’acheter ou d’être usufruitier d’un bien immobilier à usage d’habitation ou d’un fonds de commerce d’un établissement recevant du public à usage totale ou partiel d’hébergement. Ces mêmes personnes morales peuvent se voir aussi confisquer certains biens.

La propriété privée, droit inviolable et sacré, ne saurait donc l’emporter sur la nécessité publique de prévenir les risques liés aux habitats indignes. L’action publique se trouve largement fortifiée par les nouvelles dispositions du code de la construction et de l’habitation, telles qu’elles sont issues de l’ordonnance du 16 septembre 2020. Puisse l’habitat indigne s’en trouver diminué.

 

Aurélien DEBRAY

Docteur en droit et élève avocat

 

Jérôme MAUDET

Avocat

 

[1] Article 17, Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789.

[2] Voir Article 58, « Simplifier par ordonnance les procédures de lutte contre l’habitat indigne », Avis fait au nom de la Commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, sur le Projet de loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (n°846), enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 15 mai 2018.

[3] Décret n° 2020-1711 du 24 décembre 2020 relatif à l’harmonisation et à la simplification des polices des immeubles, locaux et installations.

[4] Art. L.129-1 CSP ; Art. L.1331-22 CSP ; Art. L.1331-23 CSP ; Art. L.1331-24 CSP ; Art. L.1331-25 CSP ; Art. L.1331-26 CSP ; Art. L.1331-26-1 CSP.

[5] Art. L.129-1 CCH ; Art. L.129-4-1 CCH ; Art.L.511-2 CCH ; Art. L.511-3 CCH.

[6] Voir également Art. R.511-1 CCH.

[7] Voir également Art. R.511-2 et R.511-4 CCH.

[8] Voir aussi l’Art. R.511-3 CCH.

[9] Voir également Art. R.511-3 et R.511-5 CCH.

[10] V. Art. R.511-8 CCH.

[11] Voir aussi Art. R.511-4 CCH.

[12] Article R.511-6 du code de la construction et de l’habitation : « Le délai d’exécution des mesures de réparation ou de démolition ne peut être inférieur à un mois à compter de la date de la notification de l’arrêté de mise en sécurité ou de traitement de l’insalubrité, sauf dans le cadre de la procédure d’urgence prévue à l’article L. 511-19. »

[13] Voir Art. R.511-9 CCH.

[14] Voir également l’Art. R.511-6 et Art. R.511-8 CCH.

Collectivités : domaine public ou pas la mise en fourrière d’un véhicule relève de la compétence du juge judiciaire

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Aux termes de l’article L. 325-1 du code de la route :

 » Les véhicules dont la circulation ou le stationnement en infraction aux dispositions du présent code ou aux règlements de police (…) compromettent la sécurité ou le droit à réparation des usagers de la route, la tranquillité ou l’hygiène publique, l’esthétique des sites et des paysages classés, la conservation ou l’utilisation normale des voies ouvertes à la circulation publique et de leurs dépendances, notamment par les véhicules de transport en commun peuvent à la demande et sous la responsabilité du maire ou de l’officier de police judiciaire territorialement compétent, même sans l’accord du propriétaire du véhicule, dans les cas et conditions précisés par le décret prévu aux articles L. 325-3 et L. 325-11, être immobilisés, mis en fourrière, retirés de la circulation et, le cas échéant, aliénés ou livrés à la destruction « .

En vertu de l’article L. 417-1 du même code :

 » Les véhicules laissés en stationnement en un même point de la voie publique ou de ses dépendances pendant une durée excédant sept jours consécutifs peuvent être mis en fourrière « .

Saisi d’une demande tendant à ce que l’Etat soit condamné, sous astreinte, à faire usage de ses pouvoirs de police le juge administratif des référés avait enjoint le Préfet du Haut-Rhin de prendre les mesures appropriées dans un délai de 15 jours à compter de la notification de son ordonnance.

Contrairement à ce qu’avait pu ordonner le juge des référés de première instance, le Conseil d’Etat est venu préciser que la mise en fourrière de véhicules stationnés sur une dépendance du domaine public vise à la mise en oeuvre de pouvoirs de police judiciaire et est donc insusceptible de se rattacher à la compétence du juge administratif.

Le Conseil d’Etat a en effet considéré que :

« 4. Il résulte de ces dispositions qu’une demande tendant à ce que des véhicules illégalement stationnés sur une dépendance du domaine public routier soient enlevés et mis en fourrière, qui vise à la mise en oeuvre de pouvoirs de police judiciaire, est manifestement insusceptible de se rattacher à un litige relevant de la compétence de la juridiction administrative. Par suite, le juge des référés du tribunal administratif de Strasbourg a méconnu sa compétence en enjoignant au préfet de faire procéder, en exerçant le pouvoir de substitution qu’il tient des dispositions de l’article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales en cas de carence des autorités municipales, au retrait des véhicules stationnant de manière irrégulière sur le parking TIR de Saint-Louis. Il en résulte que l’ordonnance attaquée doit être annulée (…)

6. Ainsi qu’il a été dit au point 4, les litiges relatifs à l’enlèvement et à la mise en fourrière de véhicules illégalement stationnés sur une dépendance du domaine public routier sont relatifs à des opérations de police judiciaire et ressortissent à la compétence du juge judiciaire. Il s’ensuit que la demande présentée par le syndicat des copropriétaires du parking TIR de Saint-Louis devant le juge des référés du tribunal administratif de Strasbourg doit être rejetée comme portée devant une juridiction incompétente pour en connaître. » (Conseil d’État, 8ème – 3ème chambres réunies, 11/05/2021, 447948).

Jérôme MAUDET

Avocat

Droit pénal de l’urbanisme : focus sur le constat des infractions au droit de l’urbanisme

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Afin de sanctionner le bénéficiaire qui aurait méconnu les autorisations d’urbanisme délivrée par le maire d’une commune ou pour sanctionner l’administré qui aurait exécuté des travaux sans autorisation, le recours aux dispositions des articles L. 480-1 et suivants du code de l’urbanisme est indispensable.

Il ressort notamment des dispositions de l’article L. 480-1 du Code de l’urbanisme que :

« Les infractions aux dispositions des titres Ier, II, III, IV et VI du présent livre sont constatées par tous officiers ou agents de police judiciaire ainsi que par tous les fonctionnaires et agents de l’Etat et des collectivités publiques commissionnés à cet effet par le maire ou le ministre chargé de l’urbanisme suivant l’autorité dont ils relèvent et assermentés. Les procès-verbaux dressés par ces agents font foi jusqu’à preuve du contraire. (…)

Lorsque l’autorité administrative et, au cas où il est compétent pour délivrer les autorisations, le maire ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale compétent ont connaissance d’une infraction de la nature de celles que prévoient les articles L. 480-4 et L. 610-1, ils sont tenus d’en faire dresser procès-verbal.

 Copie du procès-verbal constatant une infraction est transmise sans délai au ministère public ».

A la lecture de cette disposition, le constat d’une infraction au code de l’urbanisme obéit aussi bien à des conditions de fond et de forme particulièrement précises que je vous propose d’étudier plus en avant.

I. Le constat d’une infraction : une situation de compétence liée

  1. Il ressort des dispositions précitées que :

« Lorsque l’autorité administrative et, au cas où il est compétent pour délivrer les autorisations, le maire ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale compétent ont connaissance d’une infraction de la nature de celles que prévoient les articles L. 480-4 et L. 610-1, ils sont tenus d’en faire dresser procès-verbal »

Autrement dit, le maire se trouve en situation de compétence liée lorsqu’il a eu connaissance d’une infraction au code de l’urbanisme et notamment à son article L. 480-4.

En ce sens, la Cour administrative d’appel de Marseille juge simplement que :

« 7. Il résulte de ces dispositions que le maire est tenu de dresser un procès-verbal en application de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme lorsqu’il a connaissance d’une infraction mentionnée à l’article L. 480-4, résultant soit de l’exécution de travaux sans les autorisations prescrites par le livre IV du code, soit de la méconnaissance des autorisations délivrées. Si, après établissement d’un procès-verbal, le maire peut, dans le second cas, prescrire par arrêté l’interruption des travaux, il est tenu de le faire dans le premier cas » (C.A.A. Marseille, 15 juillet 2020, n°19MA00227).

La carence de l’autorité administrative compétente pour dresser procès-verbal de constatation d’infraction est constitutive d’une faute de nature à engager la responsabilité de l’Etat.

En ce sens, le Conseil d’Etat a jugé que :

« que, par suite, en refusant de constater cette infraction et en ne vérifiant pas si ces travaux pouvaient être ou non autorisés, le maire de la commune de Pineuilh (Gironde), agissant au nom de l’Etat, ainsi que les services de la direction départementale de l’équipement ont commis des fautes de nature à engager la responsabilité de l’Etat à l’égard des époux A » (C.E., 10 juillet 2006, n°267943).

Dès lors, le maire d’une commune qui a connaissance d’une infraction au code de l’urbanisme telle que prévue par les dispositions des articles L. 480-4 et L. 610-1 dudit code serait tenu de dresser ou faire dresser procès-verbal de constatation d’infractions ; sauf à engager la responsabilité de l’Etat.

Les dispositions de l’article L. 480-4 du code de l’urbanisme pourrait alors être utilement mobilisées dans la mesure où cet article dispose notamment que :

« Le fait d’exécuter des travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application ou en méconnaissance des prescriptions imposées par un permis de construire, de démolir ou d’aménager ou par la décision prise sur une déclaration préalable est puni d’une amende (…) ».

 

  1. Il importe toutefois d’attendre que la matérialité de l’infraction soit constituée.

En ce sens, et aux visas de l’article L. 480-1 du Code de l’urbanisme, la Cour administrative d’appel de Nancy a jugé que :

« qu’il résulte de ces dispositions, d’une part, que si le maire est tenu, lorsqu’il a connaissance d’une infraction à la législation de l’urbanisme d’en faire dresser procès-verbal, il est cependant nécessaire que l’élément matériel de l’infraction puisse être constaté » (C.A.A. Nancy, 30 avril 2008, n°07NC00536).

Dans le même sens, et plus récemment, la Cour administrative d’appel de DOUAI a jugé que :

« que s’il résulte des termes de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme précité que l’autorité administrative est tenue, lorsqu’elle a connaissance d’une infraction à la législation de l’urbanisme d’en faire dresser procès-verbal, il est cependant nécessaire que l’élément matériel de l’infraction puisse être constaté » (C.A.A. Douai, 23 octobre 2014, n°13DA01431).

Il est donc indispensable que les faits réprimés aient effectivement été commis.

 

II. Sur l’autorité compétente pour constater une infraction au code de l’urbanisme

L’article L. 480-1 du Code de l’urbanisme dresse une liste exhaustive des autorités pouvant dresser constat des infractions aux code de l’urbanisme.

Selon une logique de l’entonnoir, cet article dispose que :

« Les infractions aux dispositions des titres Ier, II, III, IV et VI du présent livre sont constatées par tous officiers ou agents de police judiciaire ainsi que par tous les fonctionnaires et agents de l’Etat et des collectivités publiques commissionnés à cet effet par le maire ou le ministre chargé de l’urbanisme suivant l’autorité dont ils relèvent et assermentés ».

 

  1. S’agissant des officiers ou agents de police judiciaire

1.1 A titre liminaire, et bien évidemment, le maire a compétence en la matière pour constater les infractions éventuelles aux règles d’urbanisme applicables.

Cette compétence s’étend également à ses adjoints et ce, en application des dispositions de l’article 16 du code de procédure pénale aux termes desquelles notamment :

« Ont la qualité d’officier de police judiciaire :

 1° Les maires et leurs adjoints ».

1.2 S’agissant des policiers municipaux, ils ne sont pas des agents de police judiciaire au sens des dispositions de l’article 20 du Code de procédure pénale.

Cet article réserve la qualification d’agent de police judiciaire aux gendarmes n’ayant pas la qualité d’officier de police judiciaire et aux fonctionnaires des services actifs de la police nationale, titulaires et stagiaires, n’ayant pas la qualité d’officier de police judiciaire.

Les policiers municipaux sont visés par les dispositions de l’article 21 du Code de procédure pénale qui les qualifient d’agents de police judiciaire adjoints.

Ils ne tirent donc pas leur compétence éventuelle en matière de constat des infractions de cette qualité d’agents de police judiciaire.

Il est indispensable qu’ils aient été commissionnés à cet effet par le maire.

A ce titre, il relève à mon sens de la deuxième catégorie, à savoir les agents des collectivités publiques commissionnés à cet effet par le maire et assermentés.

 

  1. S’agissant des fonctionnaires et agents de l’Etat et des collectivités publiques commissionnés à cet effet par le maire ou le ministre chargé de l’urbanisme suivant l’autorité dont ils relèvent et assermentés

Il ressort des dispositions même de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme que tout fonctionnaire ou agent ne peut pas dresser procès-verbal de constat d’une infraction au code de l’urbanisme.

Encore faut-il que ce fonctionnaire ou agent soit commissionné par le maire de la commune sur laquelle il agit et qu’il soit également assermenté.

Ces notions sont différentes et encadrées par les dispositions des articles R. 610-1 et suivants du code de l’urbanisme.

 

2.1. S’agissant du commissionnement, il s’agit d’une habilitation donnée aux agents municipaux par le maire de la commune pour constater et verbaliser les infractions aux dispositions du code de l’urbanisme.

Ce commissionnement doit prendre la forme d’un arrêté pris par le maire de la commune accordant à l’agent expressément nommé le pouvoir de constater les infractions visées par les articles L. 480-1 et suivants du code de l’urbanisme.

Ce formalisme est indispensable pour éviter toute difficulté tenant à la validité du procès-verbal de constat et donc, in fine, à la procédure pénale qui en constituera la suite.

De la même manière, au moment de constater l’infraction, l’agent doit être porteur de ce commissionnement et ce, conformément aux dispositions de l’article R. 610-3 du code de l’urbanisme.

 

2.2. S’agissant de l’assermentation, cette condition est expressément encadrée par les dispositions de l’article R. 610-1 du code de l’urbanisme.

Il s’agit d’une prestation de serment devant le tribunal judiciaire dans le ressort duquel les fonctionnaires ou agents concernés sont domiciliés.

A cet effet, ils prêtent le serment suivant :

« Je jure de bien et fidèlement remplir mes fonctions et de ne rien révéler ou utiliser de ce qui sera porté à ma connaissance à l’occasion de leur exercice ».

Ce serment n’a pas besoin d’être renouvelé en cas de mutation (article R. 610-2 du Code de l’urbanisme).

 

2.3. Ces deux conditions sont cumulatives de sorte que le non-respect de l’une d’entre elles affectera nécessairement la légalité du procès-verbal de constat de l’infraction.

Cette illégalité pourrait avoir des conséquences notamment sur les suites pénales réservées à ce procès-verbal en ce que ce dernier constitue un document nécessaire et préalable au déclenchement des poursuites par le Procureur de la République.

Son illégalité pourrait alors vicier l’intégralité de la procédure.

 

2.4. A ce titre, le cas particulier des policiers municipaux doit être étudié.

Ces derniers sont en mesure de dresser un procès-verbal de constat d’infraction à la condition qu’ils aient reçu un commissionnement du maire à cet effet.

En ce sens, et en réponse à une question portant justement sur le commissionnement d’un policier municipal pour constater une infraction au code de l’urbanisme, le ministère de l’intérieur a indiqué que :

« Dans le cadre de l’article L. 480-1 précité, les agents de police municipale sont, en application de leur statut, assermentés et ont la qualité de fonctionnaire territorial de leur commune. Dans cette mesure, ils entrent dans le champ d’application de l’article L. 480-1. Cependant, ils doivent recevoir un commissionnement de leur maire pour constater les infractions aux règles du code de l’urbanisme sur le territoire de la commune qui les emploie. Le commissionnement permet d’adapter l’étendue des missions confiées aux qualifications propres des agents et à la situation locale » (Réponse ministérielle n°12223 ; publiée au JO SENAT du 9 octobre 2014).

 

2.5. La lecture combinée des dispositions notamment des articles L. 480-1, R. 480-1 et R. 610-1 et suivants du code de l’urbanisme encadre strictement les personnes habilitées à dresser constat d’une infraction au code de l’urbanisme.

Les modalités de visites sont aussi strictement encadrées.

 

III. Sur les modalités de visite pour constater l’infraction au code de l’urbanisme

 

  1. Aux termes des dispositions de l’article L. 480-17 du Code de l’urbanisme, créées par la loi ELAN :

« I.-Les fonctionnaires et agents mentionnés à l’article L. 480-1 recherchent et constatent les infractions prévues par le présent code en quelque lieu qu’elles soient commises.

 Toutefois, ils sont tenus d’informer le procureur de la République, qui peut s’y opposer, avant d’accéder aux établissements et locaux professionnels. Ils ne peuvent pénétrer dans ces lieux avant 6 heures et après 21 heures. En dehors de ces heures, ils y accèdent lorsque les locaux sont ouverts au public.

 II.-Les domiciles et les locaux comportant des parties à usage d’habitation ne peuvent être visités qu’entre 6 heures et 21 heures, avec l’assentiment de l’occupant ou, à défaut, en présence d’un officier de police judiciaire agissant conformément aux dispositions du code de procédure pénale relatives aux visites domiciliaires, perquisitions et saisies de pièces à conviction. Cet assentiment doit faire l’objet d’une déclaration écrite de la main de l’intéressé. Si celui-ci ne sait pas écrire, il en est fait mention au procès-verbal, ainsi que de son assentiment ».

Cet article encadre le droit de visite applicable aux infractions au code de l’urbanisme.

A ce titre, le lieu de constatation de l’infraction est indifférent dès lors que les autorités compétentes pour constater les infractions prévues par le code de l’urbanisme peuvent intervenir « en quelque lieu qu’elles soient commises ».

De la même manière, le jour de constatation de l’infraction semble également être indifférent dans la mesure où la seule limite temporelle imposée par les textes est celle d’une interdiction d’entrer dans les lieux à visiter avant 6h et après 21h (sauf à ce que les locaux soient ouverts au public en dehors de ces horaires).

Cet article fixe néanmoins deux limites selon les locaux visés.

 

  1. S’agissant des locaux et établissements professionnels, avant tout procès-verbal de constat d’infraction, les autorités compétentes doivent informer au préalable le Procureur de la République qui pourra s’opposer à l’accès.

S’agissant des domiciles et locaux comportant des parties à usage d’habitation, l’occupant doit donner son assentiment ou, à défaut, la visite ne peut se faire qu’accompagner d’un officier de police judiciaire au sens des dispositions de l’article 20 du code de procédure pénale.

Pour cela, un document doit être impérativement rempli que l’occupant ait ou non donner son accord.

A ce titre, la jurisprudence est particulièrement libérale sur la notion de domicile en ce qu’elle est définie de la manière suivante :

« le domicile étant le lieu où, qu’elle y habite ou non, une personne a le droit de se dire chez elle, quel que soit le titre juridique de son occupation et l’affectation donnée aux locaux » (C. Cass., 19 octobre 2004, n°04-82620).

Cette position particulièrement large est susceptible de poser difficulté en ce que rien ne s’oppose à ce que le pétitionnaire soutienne, dans le cadre d’un bâtiment édifié et destiné à usage professionnel, qu’il a vocation à s’y établir pour y demeurer.

  1. Cependant, afin de résoudre une éventuelle difficulté tenant à cette qualification, il me semble que deux pistes pourraient être exploitées.

La première est fonction de la typographie des lieux et déterminer si l’infraction peut être ou non constatée depuis la voie publique.

Si tel est le cas, rien n’interdit d’y constater une édification ou une activité non autorisée.

La seconde tient au fait qu’aucun élément du dossier ne permet de déterminer que la construction envisagée avait pour objet de recevoir la qualification de domicile.

En ce sens, la Chambre criminelle de la Cour de cassation a jugé que :

« Attendu que, pour considérer au regard de l’action civile, que le délit de violation de domicile n’était pas établi, les juges du second degré retiennent, par motifs propres et adoptés, que le château de Bridoire n’est ni habité ni habitable en l’état ; qu’il ajoutent que la partie civile n’a sous aucune forme, depuis de nombreuses années, manifesté une présence en ce lieu dont pourrait se déduire son intention de s’y établir pour y demeurer ou y séjourner momentanément ;

 Attendu qu’en cet état, la cour d’appel a justifié sa décision ;

 Qu’en effet, seul constitue un domicile, au sens de l’article 226-4 du Code pénal, le lieu où une personne, qu’elle y habite ou non, a le droit de se dire chez elle, quels que soient le titre juridique de son occupation et l’affectation donnée aux locaux, ce texte n’ayant pas pour objet de garantir les propriétés immobilières contre une usurpation » (C. Cass., 26 juin 2002, n°01-88474).

  1. En cas d’opposition du propriétaire ou du responsable, celui-ci s’expose à une sanction pénale prévue par l’article L. 480-12 du Code de l’urbanisme.

Cet article dispose que :

« Le fait de faire obstacle aux fonctions exercées par les autorités, fonctionnaires et agents habilités à exercer les missions de contrôle administratif prévues au chapitre Ier du titre VI du présent livre ou de recherche et de constatation des infractions prévues par le présent code est puni de six mois d’emprisonnement et de 7 500 € d’amende ».

 

IV. Sur le contenu du procès-verbal de constat d’infraction

Le respect du formalisme s’impose aussi s’agissant du contenu même du procès-verbal de constat dès lors qu’il constitue le premier acte de la procédure.

Ainsi ce document doit identifier avec précision :

– la qualité de l’agent verbalisateur,

– l’identité de la personne mise en cause (et s’il s’agit d’une personne morale sa dénomination précise, son siret, son siège social et son représentant) ;

– le cas échéant : l’accord ou le refus pour l’entrée dans les lieux,

– la date et l’heure de la visite et de l’établissement du procès-verbal,

– le lieu de l’infraction,

– les faits constatés,

– la qualification et le fondement juridique des infractions commises et constatées, ainsi que le rappel des articles ouvrant les poursuites.

A ces premiers éléments d’identification indispensables, s’ajoutent aussi des éléments davantage factuels pour constater la matérialité de l’infraction.

Ainsi et selon les cas, il faudra par exemple y annexer la copie de l’arrêté portant refus du permis de construire modificatif accompagné le cas échéant du dossier de demande et tout autre élément nécessaire à la bonne compréhension du dossier par les autorités de poursuites.

Cette précision du Procès-verbal est indispensable car il permettra ensuite au Procureur de la République de qualifier exactement les faits portés à sa connaissance et d’en apprécier les suites.

 

V. Sur les suites du procès-verbal de constat d’infraction

  1. A titre liminaire, une fois le procès-verbal de constat d’infraction rédigé, il n’a pas à être adressé au pétitionnaire et encore moins être signé par lui.

En ce sens, la Cour de cassation juge que :

« Attendu que, pour renvoyer la prévenue des fins de la poursuite du chef de construction sans permis, l’arrêt attaqué retient que le procès-verbal d’infraction n’est pas signé de l’intéressée et ne lui a pas été envoyé par lettre recommandée avec accusé de réception afin de lui permettre de présenter ses observations sous huitaine, de sorte que la procédure doit être annulée ;

 Mais attendu qu’en se déterminant ainsi , alors que les formes prétendument violées ne résultent d’aucun texte ni d’aucun principe substantiel de procédure pénale, la cour d’appel, qui ne pouvait, au surplus, soulever d’office une exception de nullité dont elle n’était pas saisie, a méconnu le sens et la portée des textes susvisés » (C. Cass., 10 octobre 2006, n°06-81841).

 

  1. Cependant, il est indispensable que les autorités de poursuites soient destinataires d’une copie dans les meilleurs délais et ce, en application des dispositions de l’article L. 480-1 du Code de l’urbanisme.

L’objectif est de permettre l’interruption immédiat du délai de prescription qui est de six années mais aussi permettre au Procureur de la République de lancer les poursuites.

Un éventuel retard dans la transmission du procès-verbal pourrait avoir pour conséquence la prescription de l’action publique.

Dès lors aucun acte de poursuite ne serait possible.

Il n’affecterait cependant pas les droits de la défense dès lors que c’est cette transmission qui déclenche l’action publique.

En ce sens, la Cour de cassation a jugé que :

« Attendu que, pour écarter l’exception de nullité prise de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 480-1, alinéa 4, du Code de l’urbanisme, l’arrêt attaqué énonce que la règle posée par ce texte n’est pas prescrite à peine de nullité et qu’il n’est en l’espèce ni allégué ni établi que le délai dans lequel le procès-verbal de la direction départementale de l’équipement a été transmis au ministère public ait porté atteinte aux droits de la défense ;

 Attendu qu’en prononçant ainsi, la cour d’appel a justifié sa décision » (C. Cass., 3 novembre 2004, n°04-82713).

En conséquence et sauf prescription, le retard de transmission n’affecterait pas la légalité de la procédure.

Ce retard de transmission est toutefois susceptible d’engager la responsabilité de l’Etat en cas de préjudice revendiqué notamment par un voisin immédiat.

En ce sens, le Conseil d’Etat juge de longue date que :

« Cons. qu’il résulte de l’instruction que, par une lettre du 20 novembre 1978, les époux Y… ont informé le directeur départemental de l’équipement de l’édification d’un garage sans permis de construire par M. X…, sur un terrain jouxtant leur propriété ; qu’un procès verbal constatant l’infraction commise par ce dernier a été dressé le 5 octobre 1979 seulement, et transmis au procureur de la République le 14 janvier 1980 ; que, dans ces conditions le retard mis par l’autorité administrative à exécuter les obligations que lui imposent les dispositions sus-rappelées de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme constitue une faute de nature à engager la responsabilité de l’Etat envers M. et Mme Y » (C.E., 21 octobre 1983, n°31728 et repris par C.A.A. Nantes, 20 juin 2019, n°17NT02535).

Par ailleurs, une fois ce procès-verbal dressé, le maire agissant au nom de la commune peut inviter le contrevenant à présenter ses observations sur la situation, puis le mettre en demeure d’avoir à procéder aux mises en conformité exigées.

Cette mise en demeure peut être assortie d’une astreinte de 500 € par jour de retard sur le délai fixé et ce, dans la limite totale de 25 000 € (article L. 481-1 du code de l’urbanisme).

 

Louis-Marie Le Rouzic

Avocat au Barreau de Nantes

Focus d’actualité sur les expulsions

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Ce matin Jérôme MAUDET et Louis-Marie LE ROUZIC, intervenaient pour le compte de quelques clients institutionnels pour faire un point sur les procédures d’expulsion.

Les objectifs de la formation :

Comprendre la typologie des occupations : 

Immeuble bâti

  • Occupation sans droit ni titre
  • Squat

Immeuble non bâti

  • Propriété privée
  • Domaine public
  • Domaine public routier

Maîtriser les différentes procédures

  • La procédure pénale
  • L’ordonnance sur requête
  • Les référés civils
  • Le référé civil d’heure à heure
  • La saisine du JCP
  • Les référés administratifs

Appréhender les délais au regard des réformes récentes

Merci aux participants pour la qualité de leur écoute et des échanges durant cette matinée !

Le support de formation est disponible sur simple demande par mail contact@seban.preprodkalelia.com

 

La responsabilité des maires et le rôle de l’intercommunalité dans la gestion des risques sur leur territoire

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Le 23 juin prochain, Jérôme MAUDET, avocat associé du Cabinet Cabinet d’avocats Maudet-Camus, interviendra lors des journées techniques des Territoires Alpins de Gestion Intégrée des Risques Naturels (TAGIRN).

Au programme :

  • Les pouvoirs et les responsabilités du Maire face aux risques majeurs
  • Le rôle et les responsabilités de l’intercommunalité