Droit pénal de l’urbanisme : Le changement d’affectation d’une construction régulièrement édifiée peut-il être sanctionné ?

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Par un arrêt du 27 février 2024, la chambre criminelle de la Cour de cassation est venue préciser que le fait d’affecter une construction à une destination contraire au plan local d’urbanisme constitue un délit.

La circonstance que la construction ait été édifiée régulièrement est totalement inopérante.

Pour renvoyer les prévenus des fins de la poursuite, la Chambre des appels correctionnels de Nancy avait estimé que seules les constructions à usage artisanales étaient interdites par le PLU et non l’activité elle-même (CA Nancy, 30 mars 2023).

Pour la Cour de cassation, le simple changement d’affectation peut, au contraire, être constitutif d’un délit.

 » Réponse de la Cour

Vu les articles L. 151-9, L. 480-4 et L. 610-1 du code de l’urbanisme :

12. Il se déduit de ces textes que le fait d’affecter à une utilisation contraire aux dispositions du plan local d’urbanisme des constructions régulièrement édifiées en vue d’une autre affectation constitue une violation de ce plan et le délit prévu à l’article L. 610-1 du code de l’urbanisme.

13. Pour relaxer les prévenus, l’arrêt attaqué énonce qu’aux termes de l’article UE1 du plan local d’urbanisme, ce sont les constructions à usage artisanal ou industriel qui sont interdites et non toute activité artisanale ou industrielle, comme indiqué par la partie civile.

14. Les juges ajoutent qu’aucun élément du dossier n’établit que les deux prévenus aient effectué une quelconque construction à usage artisanal sur les parcelles que leurs sociétés occupaient.

15. Ils en déduisent que la partie civile doit être déboutée de l’ensemble de ses demandes.

16. En se déterminant ainsi, la cour d’appel a méconnu les textes susvisés et le principe ci-dessus rappelé.

17. La cassation est par conséquent encourue de ce chef. » (Cass. crim., 27 févr. 2024, n° 23-82.639) 

 

Jérôme MAUDET

Avocat.

Collectivités : Une construction irrégulière ne peut pas donner lieu à indemnité d’expropriation

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Par un arrêt du 15 février 2024, la Cour de cassation a estimé que le propriétaire d’une construction illégalement édifiée ne peut pas demander à être indemnisé de son préjudice en cas d’expropriation nonobstant le fait que les délais de prescription de l’action en démolition sont épuisés.

Pour la Cour de cassation l’indemnité d’expropriation ne peut porter que sur des droits juridiquement protégés.

Or, le propriétaire d’un immeuble illégalement édifié ne justifie pas d’un tel droit au jour de l’expropriation y compris lorsque la construction est achevée depuis plus de dix ans.

« 8. Aux termes du premier de ces textes, lorsqu’il existe une contestation sérieuse sur le fond du droit ou sur la qualité des réclamants et toutes les fois qu’il s’élève des difficultés étrangères à la fixation du montant de l’indemnité et à l’application des articles L. 242-1 à L. 242-7, L. 322-12, L. 423-2 et L. 423-3, le juge fixe, indépendamment de ces contestations et difficultés, autant d’indemnités alternatives qu’il y a d’hypothèses envisageables et renvoie les parties à se pourvoir devant qui de droit.

9. Aux termes du second, les indemnités allouées couvrent l’intégralité du préjudice direct, matériel et certain causé par l’expropriation.

10. Il est jugé, en application de cette disposition, que seul peut être indemnisé le préjudice reposant sur un droit juridiquement protégé au jour de l’expropriation (3e Civ., 3 décembre 1975, pourvoi n° 75-70.061, Bull. n° 361 ; 3e Civ., 8 juin 2010, pourvoi n° 09-15.183 ; 3e Civ., 11 janvier 2023, pourvoi n° 21-23.792, publié)

11. Dès lors, faute pour son propriétaire de pouvoir invoquer un droit juridiquement protégé au jour de l’expropriation, la dépossession d’une construction édifiée irrégulièrement et située sur une parcelle inconstructible, n’ouvre pas droit à indemnisation, même si toute action en démolition est prescrite à la date de l’expropriation.

12. Pour fixer des indemnités alternatives selon que le caractère illégal de la construction sera judiciairement reconnu ou non, l’arrêt énonce que ne donne pas droit à indemnisation le préjudice afférent à une construction édifiée illégalement, sauf si l’infraction pénale est prescrite, et retient qu’il existe une contestation sérieuse, au sens de l’article L. 311-8 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, puisque l’expropriée indique que, même si la construction est irrégulière, la prescription est acquise, dans la mesure où la construction est présente depuis plus de dix années et que des poursuites judiciaires pour infractions au code de l’urbanisme ont été engagées contre elle.

13. En statuant ainsi, après avoir constaté l’irrégularité de la construction édifiée sur une parcelle inconstructible, dont il s’évinçait que, même si toute action en démolition était prescrite, l’expropriée ne pouvait invoquer un droit juridiquement protégé dont la perte pourrait ouvrir droit à indemnisation, la cour d’appel a violé les textes susvisés. » (Cass Civ. 3e, 15 février 2024, n°22-16.460).

Jérôme MAUDET

Avocat associé

Droit des collectivités : Les procès-verbaux d’infraction ne sont pas des actes administratifs

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Par un arrêt du 6 décembre 2023, le Conseil d’Etat a considéré que les documents produits par les agents de police municipale sont des documents administratifs communicables à l’exception des procès-verbaux de constat d’infraction :

 » Les documents produits par les agents de police municipale dans l’exercice de leur mission de service public, notamment ceux par lesquels ils rendent compte des opérations de police administrative qu’ils effectuent, de leur propre initiative ou à la suite d’un signalement, à des fins de prévention et de surveillance du bon ordre, de la tranquillité, de la sécurité et de la salubrité publiques, sur le fondement de l’article L. 511-1 du code de la sécurité intérieure, ont en principe le caractère de documents administratifs, quand bien même ils seraient par la suite transmis à une juridiction. Toutefois, les rapports et procès-verbaux mentionnés à l’article 21-2 du code de procédure pénale, par lesquels les agents de police municipale constatent ou rendent compte d’une infraction pénale, qu’ils transmettent au procureur de la République, le cas échéant par l’intermédiaire des officiers de police judiciaire de la police nationale ou de la gendarmerie nationale, ne sont pas détachables de la procédure juridictionnelle à laquelle ils participent et ne constituent donc pas des documents administratifs. » (CE, 6 décembre 2023, n°468626)

 

Jérôme MAUDET

Avocat 

L’appréciation du caractère définitif ou non du raccordement relève de l’appréciation du Maire

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Le maire est en principe tenu de refuser le raccordement définitif aux réseaux publics (d’électricité, d’eau, de gaz ou de téléphone) des bâtiments dont la construction ou la transformation n’a pas été régulièrement édifiée.

L. 111-12 du Code de l’urbanisme dispose en effet que :

« Les bâtiments, locaux ou installations soumis aux dispositions des articles L. 421-1 à L. 421-4 ou L. 510-1, ne peuvent, nonobstant toutes clauses contractuelles contraires, être raccordés définitivement aux réseaux d’électricité, d’eau, de gaz ou de téléphone si leur construction ou leur transformation n’a pas été, selon le cas, autorisée ou agréée en vertu de ces dispositions. »

Il est en revanche plus difficile pour lui de s’opposer à une demande de raccordement provisoire y compris si celle-ci vise à raccorder un immeuble édifié en méconnaissance des règles d’urbanisme.

Par un arrêt du 23 novembre 2022, le Conseil d’Etat est venu préciser que l’appréciation du caractère définitif ou non du raccordement relève de l’appréciation du Maire qui peut considérer qu’une demande de raccordement provisoire doit, en réalité, s’analyser comme une demande de raccordement définitif.

« 1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que Mme B… a demandé à la société ERDF le raccordement au réseau électrique pour la période allant du 17 octobre 2014 au 1er septembre 2015 d’un terrain lui appartenant sur le territoire de la commune d’Esbly pour y installer une caravane. Le tribunal administratif de Melun ayant, par un jugement du 14 avril 2017, annulé la décision du 3 novembre 2014 par laquelle le maire d’Esbly s’était opposé à ce raccordement en raison du caractère inconstructible de la parcelle et ayant enjoint au maire de réexaminer la demande de Mme B…, le maire a pris une nouvelle décision s’opposant à ce raccordement, aux motifs que le raccordement demandé était un raccordement définitif et non provisoire et que le terrain était exposé à un risque grave d’inondation. Par un jugement du 24 janvier 2020, le tribunal administratif de Melun a annulé cette nouvelle décision, ainsi que la décision du 31 juillet 2017 du maire d’Esbly rejetant le recours gracieux de Mme B… et M. D…, et a de nouveau enjoint à la commune de réexaminer la demande de raccordement. Par un arrêt du 21 octobre 2021, contre lequel la commune d’Esbly se pourvoit en cassation, la cour administrative d’appel de Paris a rejeté l’appel formé par cette commune contre ce jugement.

2. Aux termes de l’article L. 111-12 du code de l’urbanisme :  » Les bâtiments, locaux ou installations soumis aux dispositions des articles L. 421-1 à L. 421-4 ou L. 510-1 « , c’est-à-dire soumis à permis de construire, permis d’aménager, permis de démolir, déclaration préalable ou à agrément,  » ne peuvent, nonobstant toutes clauses contractuelles contraires, être raccordés définitivement aux réseaux d’électricité, d’eau, de gaz ou de téléphone si leur construction ou leur transformation n’a pas été, selon le cas, autorisée ou agréée en vertu de ces dispositions « . Il résulte de ces dispositions que le maire peut, dans le cadre de ses pouvoirs de police spéciale destinés à assurer le respect des règles d’utilisation des sols, s’opposer au raccordement définitif au réseau d’électricité, d’eau, de gaz ou de téléphone des bâtiments, locaux ou installations qui, faute de disposer de l’autorisation d’urbanisme ou de l’agrément nécessaire, sont irrégulièrement construits ou transformés. La circonstance que le raccordement demandé dans une telle hypothèse soit présenté comme provisoire ne fait pas obstacle à ce que le maire fasse usage des pouvoirs d’opposition qu’il tient de l’article L. 111-12 du code de l’urbanisme dès lors qu’il estime qu’au vu des circonstances de l’espèce, ce raccordement doit être regardé comme présentant un caractère définitif. Doit être regardé comme présentant un caractère définitif un raccordement n’ayant pas vocation à prendre fin à un terme défini ou prévisible, quand bien même les bénéficiaires ne seraient présents que lors de séjours intermittents et de courte durée.

3. L’article R. 421-23 du code de l’urbanisme, pris en application de l’article L. 421-4 du code de l’urbanisme, soumet à déclaration préalable :  » j) L’installation d’une résidence mobile visée par l’article 1er de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage, constituant l’habitat permanent des gens du voyage, lorsque cette installation dure plus de trois mois consécutifs (…) « . Dès lors, le maire est en droit de refuser le raccordement définitif au réseau d’électricité d’une résidence mobile constituant l’habitat permanent de gens du voyage, au sens de l’article 1er de la loi du 5 juillet 2000, ne disposant pas de l’autorisation à laquelle elle serait soumise en vertu de ces dispositions.

4. En l’espèce, la cour a relevé que Mme B… et M. D…, qui avaient fait valoir qu’ils appartenaient à la communauté des gens du voyage et qu’ils avaient conservé leur mode de vie itinérant, avaient indiqué quitter régulièrement le terrain, appartenant à Mme B…, sur lequel ils avaient installé la caravane pour laquelle ils avaient demandé un raccordement provisoire au réseau électrique, voulant seulement y disposer d’un  » ancrage territorial « , en y revenant régulièrement pour des séjours n’excédant jamais trois mois consécutifs. Il résulte de ce qui a été dit ci-dessus qu’en se fondant sur la durée limitée et l’intermittence de ces séjours pour en déduire que le raccordement demandé ne pouvait être regardé comme un raccordement définitif, alors qu’il résultait au contraire des éléments qu’elle avait relevés que ce raccordement était lié à une installation habituelle et récurrente, la cour administrative d’appel a commis une erreur de droit.

5. Il suit de là que la commune d’Esbly est fondée, pour ce motif et sans qu’il soit besoin de se prononcer sur l’autre moyen de son pourvoi, à demander l’annulation de l’arrêt qu’elle attaque. » (Conseil d’État, 1ère – 4ème chambres réunies, 23/11/2022, 459043)

 

Jérôme MAUDET

Avocat

 

Droit pénal de l’urbanisme : nullité du procès-verbal de constat d’infraction en l’absence d’accord de l’occupant

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Aux termes de l’article L.461-1 du Code de l’urbanisme les agents habilités à constater les infractions au Code de l’urbanisme disposent d’un délai de 6 ans à compter de l’achèvement des travaux pour visiter et s’assurer de la conformité des constructions.

L’article L.461-2 du même Code encadre ce droit de visite :

« Le droit de visite et de communication dans les lieux mentionnés à l’article L. 461-1 s’exerce entre 6 heures et 21 heures et, en dehors de ces heures, lorsque ces lieux sont ouverts au public.

Les domiciles et les locaux comportant des parties à usage d’habitation ne peuvent cependant être visités qu’en présence de leur occupant et avec son assentiment. »

C’est dispositions, dont la méconnaissance entache de nullité le procès-verbal de constat, s’appliquent aux résidences principales mais également aux résidences secondaires vient préciser la Cour de cassation dans un arrêt du 25 janvier 2022 au visa de l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme :

 » 8. Toute ingérence d’une autorité publique dans l’exercice du droit au respect de la vie privée et du domicile doit être prévue par la loi.

9. Pour rejeter l’exception de nullité du procès verbal de constat, tirée de ce que les photographies jointes à ce document par l’agent, ont été prises depuis la propriété de M. [S], l’arrêt attaqué retient qu’avant l’entrée en vigueur de l’article L. 480-17 du code de l’urbanisme imposant l’accord écrit du propriétaire d’un domicile pour entrer dans sa propriété, l’article L. 461-1 du même code autorisait l’entrée dans une propriété privée en l’absence d’opposition expresse du propriétaire et que les photographies jointes aux procès-verbaux de 2013 et 2014, en ce qu’elles présentent toutes les faces du bâtiment, ont été prises à la fois depuis le domaine public et depuis la propriété de M. [S] en l’absence de celui-ci, et sans que la possibilité lui ait été offerte de s’y opposer.

10. Le juge d’appel relève également qu’à supposer que des photographies ont été prises depuis la propriété de M. [S], les constatations littérales figurant dans les procès-verbaux, relatives à la seule présence d’une habitation, puis à la pose d’un bardage sur celle-ci, peuvent sans difficulté être effectuées depuis le domaine public ou une autre parcelle. Il ajoute que la protection du domicile instituée par l’article L. 461-1 du code de l’urbanisme n’a pas lieu à s’appliquer au chalet de M. [S], en précisant que l’intéressé demeure dans la commune de [Localité 3] et que le chalet construit par lui sur les rives du lac de Pareloup ne lui sert pas d’habitation permanente, mais de pied à terre pour profiter des lieux, s’y détendre ou pratiquer des loisirs et en concluant ainsi que ce lieu ne constitue pas le domicile de M. [S], sauf le temps où il y est physiquement présent.

11. En statuant ainsi, la cour d’appel a méconnu le texte susvisé et le principe ci-dessus rappelé.

12. En effet, d’une part, la description du chalet comme lieu d’habitation et de villégiature, même non permanente, ne saurait à elle seule exclure sa qualification de domicile, au sens que lui confère l’article 8 de la Convention, de sorte que le recueil de l’accord du propriétaire, dont elle a constaté qu’il faisait défaut, était nécessaire à l’agent pour procéder à la visite.

13. D’autre part, en estimant que la nullité invoquée n’était pas fondée en raison du fait que les constatations pouvaient être faites depuis la voie publique, tandis qu’elle admettait que l’agent était bien entré dans la propriété sans autorisation, la cour d’appel n’a pas tiré les conséquences légales de ses propres constatations. » « Cour de cassation, Chambre criminelle, 25 janvier 2022, n°20-84.185).

Jérôme MAUDET

Avocat

L’agent immobilier est garant de la conformité de la construction et de la surface habitable

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L’acquéreur d’un bien immobilier qui se révèle d’une surface inférieure à ce qui est mentionnée dans l’annonce ou qui découvre que la construction qu’il vient d’acquérir a été édifiée en méconnaissance des règles d’urbanisme est-il en capacité de rechercher la responsabilité de l’agent immobilier.

L’agent immobilier, qui n’est pas un professionnel de la construction, n’a pas à vérifier les surfaces habitables ou la conformité des travaux accomplis par le vendeur.

Et bien si…

En se bornant à reprendre les informations erronées fournies par les vendeurs sans effectuer les vérifications qui s’imposaient ni même solliciter les éléments justifiant de la surface habitable l’agent immobilier commet une faute engageant sa responsabilité.

En ce sens, la Cour d’Appel de COLMAR avait déjà jugé que :

« Ce faisant, l’agence immobilière s’est manifestement bornée à reprendre les informations, vagues et largement erronées, fournies par le vendeur, sans effectuer aucune vérification et sans même solliciter aucun justificatif de la part de ce dernier.

Or, en sa qualité de professionnelle, elle devait solliciter et transcrire des informations précises et exactes sur la surface du bien cédé, qui fait partie des caractéristiques essentielles de ce bien, dans le compromis de vente auquel elle prêtait son concours. En manquant à une obligation aussi élémentaire et en indiquant une surface largement erronée, elle a commis une faute à l’égard des acquéreurs, d’autant plus que sa qualité de professionnelle ne pouvait que mettre ces derniers en confiance lors de la signature du compromis de vente » (C.A. COLMAR, 14 janvier 2021, n°19/02767).

La Cour de cassation considère quant à elle que l’agence immobilière engage sa responsabilité en cas d’erreur sur la surface habitable :

« Mais attendu qu’ayant relevé que l’attestation de superficie établie par la Compagnie nationale d’expertise et de mesurage comportait une erreur de mesurage grave et manifeste, en ce qu’elle indiquait une surface de 79,21 m² au rez-de-chaussée, alors que cette mesure comprenait l’ancienne cave transformée en réserve située en sous-sol, et que la société Foncia, professionnel de l’immobilier, qui connaissait parfaitement le local, aurait dû se rendre compte de cette erreur et demander au métreur de la rectifier et qu’il appartenait à la société Foncia et au notaire, rédacteur des actes d’achat et de vente, de vérifier les indications de cette attestation et, soit de faire modifier la surface légale, soit de mentionner une réserve concernant la cave reliée au rez-de-chaussée dans la promesse de vente et dans l’acte notarié, et souverainement retenu que ces fautes avaient causé un préjudice à la société CHW, consistant en la perte de chance de vendre son bien au prix d’évaluation auquel il avait été proposé, la cour d’appel, qui en a déduit que la société Constatimmo, la société Allianz IARD, la société Foncia et la SCP notariale devaient réparer l’entier préjudice de la société CHW, a, par ces seuls motifs, légalement justifié sa décision de ce chef » (C.Cass., 9 mars 2017, n°15-29.384).

Par un arrêt du 2 févier 2022, la Cour de cassation est venue confirmer que l’agent immobilier ne peut pas se retrancher derrière sa qualité de néophyte en matière de construction pour échapper à sa responsabilité :

« 4. L’agent immobilier fait grief à l’arrêt de le condamner, in solidum avec Mme [D] à payer aux acquéreurs, la somme de 40 000 euros à titre de dommages-intérêts, toutes causes de préjudice confondues, alors « que l’agent immobilier, qui n’est pas un professionnel de la construction, n’a pas à vérifier la conformité des travaux accomplis par le vendeur sur le bien que ce dernier lui demande de vendre aux prescriptions du permis de construire obtenu par ce vendeur ; qu’en l’espèce, la cour d’appel a retenu la responsabilité de la société JBS Conseil en considérant qu’elle était responsable de la publication d’une annonce mentionnant une superficie habitable de 110 m², et qu’elle avait admis avoir eu communication des permis de construire obtenus par M. et Mme [E], de sorte qu’elle avait nécessairement constaté que le permis de construire délivré en 1978 portait sur une surface habitable moitié moindre que celle précisée dans l’annonce et qu’il manquait sur le plan du permis la véranda, le garage et une troisième pièce ; qu’en se prononçant ainsi, tandis que l’agent immobilier, qui devait seulement vérifier l’existence des permis de construire mentionnés par les époux vendeurs, n’était pas tenu, en revanche, de vérifier la conformité des travaux accomplis par M. et Mme [E] aux prescriptions des permis de construire dont ils lui avaient indiqué l’existence, au contraire des notaires intervenus lors de la conclusion de l’acte authentique, la cour d’appel a violé l’article 1382 du code civil dans sa rédaction applicable en la cause, devenu l’article 1240 du même code.

5. Après avoir relevé que l’agent immobilier avait publié une annonce mentionnant que le bien avait une surface habitable de 110 m² et rédigé la promesse de vente au vu des permis de construire, qui comportaient une surface habitable moitié moindre et sur lesquels manquaient manifestement la véranda, le garage et une troisième pièce, et retenu qu’il avait une parfaite connaissance de la teneur de ces documents et des lieux, la cour d’appel a pu en déduire que celui-ci avait commis une négligence et engagé ainsi sa responsabilité. » (Cass, 2 février 2022, n° 20-18.388)

La Cour de cassation confirme par ailleurs que même en présence d’un dol du vendeur, le manquement imputé à l’agence immobilière implique qu’elle indemnise la perte de chance de l’acquéreur d’avoir pu négocier le prix :

« 8. Après avoir retenu que, si les acquéreurs avaient eu connaissance du caractère illégal des constructions réalisées et de l’inconstructibilité attachée au bien, ils auraient pu renoncer à l’acquérir ou l’obtenir à un prix plus bas, la cour d’appel, qui n’était pas tenue de suivre les parties dans le détail de leur argumentation, a pu en déduire que ceux-ci avaient perdu, par la faute de l’agent immobilier et le dol des vendeurs, la chance de le négocier à un tel prix et fixer, sans indemniser un préjudice hypothétique, le montant des dommages-intérêts à hauteur de la chance perdue. » (Cass, 2 février 2022, n° 20-18.388)

Jérôme MAUDET

Avocat

Pouvoirs de police du Maire : la pose d’un nouveau compteur est-elle assimilable à une demande de branchement ?

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Le maire est en principe tenu de refuser le raccordement définitif aux réseaux publics (d’électricité, d’eau, de gaz ou de téléphone) des bâtiments dont la construction ou la transformation n’a pas été régulièrement édifiée.

L. 111-12 du Code de l’urbanisme dispose en effet que :

« Les bâtiments, locaux ou installations soumis aux dispositions des articles L. 421-1 à L. 421-4 ou L. 510-1, ne peuvent, nonobstant toutes clauses contractuelles contraires, être raccordés définitivement aux réseaux d’électricité, d’eau, de gaz ou de téléphone si leur construction ou leur transformation n’a pas été, selon le cas, autorisée ou agréée en vertu de ces dispositions. »

Voir notamment en ce sens :

« 4. D’une part, M. B…ne conteste pas que l’habitation légère dont il a sollicité le raccordement au réseau d’électricité a été édifiée sans autorisation d’urbanisme. Il n’allègue, par ailleurs, pas que cette installation était, à la date à laquelle elle a été réalisée, dispensée de toute formalité. D’autre part, la circonstance que l’habitation considérée soit un  » mobil-home  » ne permet pas, pour autant, de la regarder comme une habitation légère de loisirs, au sens de la législation d’urbanisme, une telle habitation étant destinée à une occupation temporaire ou saisonnière à usage de loisirs et non à l’habitat permanent. Par suite, M. B…ne saurait utilement, pour soutenir que l’installation de son habitation a été régularisée, se prévaloir de la loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux ainsi que de l’article L. 443-1 du code de l’urbanisme, relatif aux créations de terrains de camping et de parcs résidentiels de loisirs. Dans ces conditions, le maire de la commune de Pornichet a légalement pu, sur le fondement de l’article L. 111-6 du code de l’urbanisme, s’opposer au raccordement définitif du bâtiment litigieux au réseau d’électricité. » (CAA de Nantes, 19 juillet 2019, n° 19NT00589)

Ou encore :

« 5. La décision par laquelle le maire refuse, sur le fondement de l’article L. 111-12 du code de l’urbanisme, un raccordement d’une construction à usage d’habitation irrégulièrement implantée aux réseaux d’électricité, d’eau, de gaz ou de téléphone a le caractère d’une ingérence d’une autorité publique dans le droit au respect de la vie privée et familiale garanti par les stipulations précitées de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Si une telle ingérence peut être justifiée par le but légitime que constitue le respect des règles d’urbanisme et de sécurité ainsi que la protection de l’environnement, il appartient, dans chaque cas, à l’administration de s’assurer et au juge de vérifier que l’ingérence qui découle d’un refus de raccordement est, compte tenu de l’ensemble des données de l’espèce, proportionnée au but légitime poursuivi. » (CAA BORDEAUX, 22 octobre 2020, n°18BX04531)

Pour la Cour administrative d’appel de Versailles la demande de pose d’un nouveau compteur au sein d’un immeuble est déjà raccordé doit être assimilée à une demande de raccordement.

« 6. En premier lieu, les requérants soutiennent que le local n° 109 était déjà raccordé à l’électricité au moment où ils ont effectué leur demande de pose d’un compteur individuel supplémentaire et que la commune ne pouvait, dès lors, se fonder sur les dispositions de l’article L. 111-6 du code de l’urbanisme pour leur opposer un refus de raccordement ayant de surcroît eu pour effet de leur couper l’électricité dans ce local. Toutefois, la pose d’un compteur individuel d’électricité, spécifique à un local inclus dans un ensemble de lots bénéficiant déjà d’un seul point de raccordement à l’électricité, doit être regardée comme un nouveau raccordement au sens de l’article L. 111-6 du code de l’urbanisme, différent de celui relatif à cet ensemble de lots comprenant le local en cause. (Cour administrative d’appel, Versailles, 6e chambre, 7 Mars 2019 – n° 16VE02525).

Jérôme MAUDET

Avocat

Collectivités : La consolidation de la police de l’habitat : police partout, habitat indigne nulle part

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« Il n’est pas d’œuvre humaine qui ne contienne en germe, dans son sein, le principe de sa dissolution ».

Eugène VIOLLET-LE-DUC,

Dictionnaire raisonné de l’architecture française

 

 

« La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n’est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l’exige évidemment, et sous la condition d’une juste et préalable indemnité[1] ». Comme le reconnaît la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen elle-même, lorsqu’elle rencontre la nécessité publique, la propriété privée trouve là ses limites.

En matière de construction et d’habitation, ces dernières se trouvent renforcées à l’issue de l’entrée en vigueur, depuis le 1er janvier 2021 de l’ordonnance n° 2020-1144 du 16 septembre 2020 relative à l’harmonisation et à la simplification des polices des immeubles, locaux et installations.

Une telle consolidation de l’action publique en matière de lutte contre l’habitat indigne était attendue, et ce d’autant plus que le processus législatif avait démarré dès 2018, préfigurant déjà les contours d’une telle évolution.

En effet, dans un avis formulé par l’Assemblée Nationale et présenté par Monsieur le Député Guillaume VUILLETET, il était déjà prévu de permettre au Gouvernement de procéder par voie d’ordonnance sur ce sujet[2].

L’exigence de procéder par voie d’ordonnance fut ensuite clairement formulée par l’article 198 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (1) : Chapitre III : Lutte contre l’habitat indigne et les marchands de sommeil (Articles 185 à 200), dite Loi Elan.

Cet article indique les éléments qui devront figurer dans l’ordonnance qui sera prise, à savoir :

« 1° D’harmoniser et de simplifier les polices administratives mentionnées aux articles L. 123-1 à L. 123-4, L. 129-1 à L. 129-7, L. 511-1 à L. 511-7, L. 521-1 à L. 521-4, L. 541-1 à L. 541-6, L. 543-1 et L. 543-2 du code de la construction et de l’habitation et aux articles L. 1311-4, L. 1331-22 à L. 1331-30 et L. 1334-1 à L. 1334-12 du code de la santé publique, et de prendre les mesures de coordination et de mise en cohérence nécessaires pour favoriser la mise en œuvre effective des mesures prescrites par l’autorité administrative ;

2° De répondre plus efficacement à l’urgence, en précisant les pouvoirs dévolus au maire dans le cadre de ses pouvoirs de police générale en matière de visite des logements et de recouvrement des dépenses engagées pour traiter les situations d’urgence, et en articulant cette police générale avec les polices spéciales de lutte contre l’habitat indigne ;

3° De favoriser l’organisation au niveau intercommunal des outils et moyens de lutte contre l’habitat indigne […] »

Conformément à ce qui était prescrit, l’ordonnance du 16 septembre 2020 et le décret du 24 décembre 2020[3] ont permis de simplifier (I), et d’optimiser (II) l’action de lutte contre l’habitat indigne.

 

I. La simplification de la lutte contre l’habitat indigne

 

L’exigence de simplification qui était prévue par la loi Elan s’est notamment trouvée concrétisée de deux façons dans le code de la construction et de l’habitation : d’une part, il a été procédé à une unification des polices (A) ; d’autres part, une répartition claire des compétences a été opérée (B).

 

A. L’unification de la lutte contre l’habitat indigne

    Auparavant dispersées entre le code de la santé publique[4] et le code de la construction et de l’habitation, et au sein même de ce dernier, réparties en diverses parties[5], les dispositions relatives à la lutte contre l’habitat indigne sont regroupées en un seul chapitre.

La simplification de cette nouvelle police de lutte contre l’habitat indigne transparaît à l’article L.511-1 du code de la construction et de l’habitation, selon lequel : « La police de la sécurité et de la salubrité des immeubles, locaux et installations est exercée dans les conditions fixées par le présent chapitre et précisées par décret en Conseil d’Etat. »

Les différentes polices administratives se trouvent donc regroupées au sein d’une seule police, permettant d’apporter davantage de clarté s’agissant du champ d’application matérielle.

A ce titre, l’article L.511-2 du code de la construction et de l’habitation vient préciser, pour cette nouvelle police, les matières dans lesquelles elle peut intervenir, à savoir :

« 1° Les risques présentés par les murs, bâtiments ou édifices quelconques qui n’offrent pas les garanties de solidité nécessaires au maintien de la sécurité des occupants et des tiers ;

2°[6] Le fonctionnement défectueux ou le défaut d’entretien des équipements communs d’un immeuble collectif à usage principal d’habitation, lorsqu’il est de nature à créer des risques sérieux pour la sécurité des occupants ou des tiers ou à compromettre gravement leurs conditions d’habitation ou d’utilisation ;

3° L’entreposage, dans un local attenant ou compris dans un immeuble collectif à usage principal d’habitation, de matières explosives ou inflammables, lorsqu’il est en infraction avec les règles de sécurité applicables ou de nature à créer des risques sérieux pour la sécurité des occupants ou des tiers ;

4° L’insalubrité, telle qu’elle est définie aux articles L. 1331-22 et L. 1331-23 du code de la santé publique. »

L’unité du champ matériel ne fait cependant pas disparaître la nécessaire dualité organique. Cette dernière bénéficie désormais d’une répartition claire de ses compétences et de leur mise en œuvre.

 

B. Une répartition claire des compétences

    Il n’était pas possible pour l’ordonnance du 16 septembre 2020 d’éviter, à travers les nouveaux articles du code de la construction et de l’habitation, la traditionnelle dualité des acteurs locaux que sont le maire et le préfet.

Pour cette raison, l’article L.511-4 du code de la construction et de l’habitation vient préciser la répartition des pouvoirs qui est opérée entre ces deux autorités :

« L’autorité compétente pour exercer les pouvoirs de police est :

1° Le maire dans les cas mentionnés aux 1° à 3° de l’article L. 511-2, sous réserve s’agissant du 3° de la compétence du représentant de l’Etat en matière d’installations classées pour la protection de l’environnement prévue à l’article L. 512-20 du code de l’environnement ;

2° Le représentant de l’Etat dans le département dans le cas mentionné au 4° du même article. »

Au titre de la mise en œuvre de leurs compétences, il est important de noter que ces deux autorités peuvent se voir signaler des faits entrant dans leur champ de compétence par toute personne qui en aurait connaissance, ainsi que le prévoit l’article L.511-6 du code précité.

Par ailleurs, ces deux autorités, pour mettre en œuvre leurs compétences peuvent, en application de l’article L.511-7 du code de la construction et de l’habitation, faire procéder à toutes visites qui leurs paraissent utiles afin d’évaluer les risques qui se trouvent mentionnés par l’article L.511-2 du code de la construction et de l’habitation.

Ce pouvoir trouve toutefois deux limites. Tout d’abord, lorsque de telles visites se déroulent sur des lieux à usage totale ou partielle d’habitation, elles ne peuvent être effectuées qu’entre 6h et 21h. Par ailleurs, si l’occupant s’oppose à une telle visite ou si la personne ayant qualité pour autoriser l’accès aux lieux ne peut pas être atteinte, il est nécessaire d’obtenir l’autorisation du juge des libertés et de la détention du Tribunal judiciaire dans le ressort duquel sont situés ces lieux.

Ces deux autorités voient également leur décision être éclairée à la lumière d’un constat établit par un rapport.

Concrètement, pour la situation d’insalubrité, il s’agit d’un rapport du directeur général de l’agence régional de santé ou du directeur du service communal d’hygiène et de santé (Art. L.511-8 CCH). On se trouve ici dans une situation de compétence liée, dans la mesure où ce rapport est un préalable obligatoire à l’arrêté d’insalubrité.

S’agissant de l’arrêté de mise en sécurité qui est pris par le maire, il est pris sur la base d’un rapport établi par les services municipaux ou intercommunaux compétents. Le maire peut également demander à la juridiction administrative la désignation d’un expert, qui doit se prononcer dans un délai de vingt-quatre heures à compter de sa désignation[7]. (Art. L.511-9 du CCH).

Cela étant, si l’expert conclu à l’existence d’un danger imminent, l’autorité compétente doit suivre une procédure particulière.

En effet, et s’agissant de l’arrêté de mise en sécurité, l’article L.511-9 du CCH précise que « Si le rapport de l’expert conclut à l’existence d’un danger imminent, l’autorité compétente fait application des pouvoirs prévus par la section 3 du présent chapitre. »

En application des pouvoirs prévus par la section 3, l’autorité compétente ordonne par arrêté les mesures indispensables pour faire cesser le danger imminent dans un délai qu’elle fixe, sans procédure contradictoire préalable pour l’arrêté de mise en sécurité. (Art. L.511-19 du CCH).

On doit mentionner et regretter ici, eu égard à l’effort de clarification entrepris, un manque de précision relatif à la rédaction de l’article L.511-19 du code de la construction et de l’habitation ainsi formulé dans son premier alinéa :

« En cas de danger imminent, manifeste ou constaté par le rapport mentionné à l’article L. 511-8 ou par l’expert désigné en application de l’article L. 511-9, l’autorité compétente ordonne par arrêté et sans procédure contradictoire préalable les mesures indispensables pour faire cesser ce danger dans un délai qu’elle fixe. »

Le premier manque de précision concerne l’utilisation même de la procédure prévue par cet article. En effet, ce dernier permet d’agir sans procédure contradictoire préalable et ce même en cas de danger simplement constaté. Or un danger constaté, mais qui n’a pas un caractère imminent ou manifeste ne fait pas nécessairement apparaître un caractère d’urgence, de tel sorte que les acteurs locaux peuvent hésiter sur la démarche à suivre en matière de contradictoire.

Il est donc nécessaire de faire œuvre de précaution et de recourir au contradictoire alors même que cela n’est pas forcément l’esprit du texte.

Le second manque de précision de cet article concerne le rapport qui est visé. Le rapport mentionné à l’article L.511-8[8] du CCH peut être le rapport de du directeur de l’Agence Régionale de Santé, comme le rapport des services municipaux ou intercommunaux.

A la lecture du second aliéna de l’article L.511-19 du CCH, qui évoque une procédure de démolition, on peut raisonnablement considérer qu’il est question du rapport des services municipaux et intercommunaux. Un plus grand degré de précision aurait toutefois permis d’éviter de telles suppositions.

En revanche, et de façon ordinaire, l’arrêté de mise en sécurité ou de traitement de l’insalubrité pris en application de l’article L.511-10[9] du CCH se fait à l’issue d’une procédure contradictoire[10].

La possibilité de déroger à une telle obligation comme le prévoit le code de la construction et de l’habitation, participe, d’une certaine façon, à cette volonté d’optimiser la lutte contre l’habitat indigne.

 

II. L’optimisation de la lutte contre l’habitat indigne

L’optimisation correspond à l’action d’obtenir le meilleur. En cela, les nouvelles dispositions issues de l’ordonnance du 16 septembre 2020 sont censées permettre aux autorités compétences d’obtenir le meilleur résultat, eu égard aux prescriptions qui devront être adoptées. En effet, ces nouvelles dispositions permettent un renforcement des moyens d’action (A), et prévoit une forme de garantie de l’effectivité de ces dernières (B).

 

A. Un renforcement des moyens d’action

    Les articles L.511-11 et suivants du code de la construction et de l’habitation offrent aux autorités compétentes un large choix d’actions qu’elles peuvent utilement mettre en œuvre en fonction de la gravité des situations constatées.

L’article L.511-11[11] du code précité prévoit notamment ainsi que « L’autorité compétente prescrit, par l’adoption d’un arrêté de mise en sécurité ou de traitement de l’insalubrité, la réalisation, dans le délai qu’elle fixe, de celles des mesures suivantes nécessitées par les circonstances :

1° La réparation ou toute autre mesure propre à remédier à la situation y compris, le cas échéant, pour préserver la solidité ou la salubrité des bâtiments contigus ;

2° La démolition de tout ou partie de l’immeuble ou de l’installation ;

3° La cessation de la mise à disposition du local ou de l’installation à des fins d’habitation ;

4° L’interdiction d’habiter, d’utiliser, ou d’accéder aux lieux, à titre temporaire ou définitif. »

Par ailleurs, l’article L.511-11 du code de la construction et de l’habitation prévoit que l’arrêté doit mentionner qu’à l’expiration du délai fixé, la personne qui n’a pas exécuté les travaux[12] est redevable du paiement d’une astreinte par jour de retard. Le même article prévoit également que les travaux peuvent être exécutés d’office aux frais de la personne visée par l’arrêté[13].

Il est important de relever que la personne visée par l’arrêté, pour n’être pas tenu d’exécuter les mesures prescrites, peut notamment se libérer de son obligation par la conclusion d’un bail à réhabilitation. Elle peut également le faire si elle conclut un bail emphytéotique ou contre un contrat de vente moyennant paiement d’une rente viagère, « à charge pour les preneurs ou débirentiers d’exécuter les travaux prescrits et d’assurer, le cas échéant, l’hébergement des occupants ».

Si la personne exécute les travaux conformément à ce qui est prescrit, elle peut alors obtenir la mainlevée de l’arrêté de mise en sécurité ou de traitement de l’insalubrité, en application de l’article L.511-14 du code de la construction et de l’habitation.

De tels moyens d’action trouvent également la garantie de leur effectivité à travers deux créations de l’ordonnance du 16 septembre 2020 que sont la procédure d’urgence et les dispositions pénales, contribuant ainsi à optimiser les mesures prescrites.

 

B. Une garantie de l’effectivité des moyens d’action

    Pour apporter un peu plus de garanties dans les actions menées par cette nouvelle police de l’habitat, l’ordonnance prévoit une procédure d’urgence propre à permettre que l’action soit menée dans les temps.

En effet, les dispositions des articles L.511-19[14] à L. 511-21 du code de la construction et de l’habitation offrent la possibilité à l’autorité compétente de faire face à toutes les situations, y compris les plus urgentes et ce de manière prompt.

Contrairement à ce qui était prévu par l’ancien article L.511-3 du code de la construction et de l’habitation, le maire n’est donc plus tenu de procéder contradictoirement que ce soit en cas de danger imminent, manifeste ou constaté.

Pour éviter tout risque et si aucune autre mesure ne permet d’écarter le danger, l’autorité compétente peut même aller jusqu’à faire procéder à la démolition complète de l’immeuble. Si une telle décision doit reposer sur un jugement du président du tribunal judiciaire, elle est le fruit d’une procédure accélérée au fond.

Par ailleurs, et de la même façon que pour la procédure ordinaire, si les mesures prescrites ne sont pas exécutées dans les délais, il est possible de les faire exécuter d’office, conformément à l’article L.511-20 du code précité.

Au-delà de cette optimisation temporelle, les nouvelles dispositions ne manquent pas de prévoir des sanctions pénales.

En effet, l’article L.511-22 du code de la construction et de l’habitation envisage des sanctions tant pour les personnes physiques que pour les personnes morales.

S’agissant des personnes physiques, les nouvelles dispositions prévoient des peines d’emprisonnement et d’amende, mais également la possibilité de confisquer les biens ou encore l’interdiction d’exercer une activité professionnelle ou sociale, de même que l’interdiction d’acheter un bien immobilier à usage d’habitation ou un fonds de commerce.

Les personnes morales quant à elles peuvent se voir également interdire d’acheter ou d’être usufruitier d’un bien immobilier à usage d’habitation ou d’un fonds de commerce d’un établissement recevant du public à usage totale ou partiel d’hébergement. Ces mêmes personnes morales peuvent se voir aussi confisquer certains biens.

La propriété privée, droit inviolable et sacré, ne saurait donc l’emporter sur la nécessité publique de prévenir les risques liés aux habitats indignes. L’action publique se trouve largement fortifiée par les nouvelles dispositions du code de la construction et de l’habitation, telles qu’elles sont issues de l’ordonnance du 16 septembre 2020. Puisse l’habitat indigne s’en trouver diminué.

 

Aurélien DEBRAY

Docteur en droit et élève avocat

 

Jérôme MAUDET

Avocat

 

[1] Article 17, Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789.

[2] Voir Article 58, « Simplifier par ordonnance les procédures de lutte contre l’habitat indigne », Avis fait au nom de la Commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, sur le Projet de loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (n°846), enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 15 mai 2018.

[3] Décret n° 2020-1711 du 24 décembre 2020 relatif à l’harmonisation et à la simplification des polices des immeubles, locaux et installations.

[4] Art. L.129-1 CSP ; Art. L.1331-22 CSP ; Art. L.1331-23 CSP ; Art. L.1331-24 CSP ; Art. L.1331-25 CSP ; Art. L.1331-26 CSP ; Art. L.1331-26-1 CSP.

[5] Art. L.129-1 CCH ; Art. L.129-4-1 CCH ; Art.L.511-2 CCH ; Art. L.511-3 CCH.

[6] Voir également Art. R.511-1 CCH.

[7] Voir également Art. R.511-2 et R.511-4 CCH.

[8] Voir aussi l’Art. R.511-3 CCH.

[9] Voir également Art. R.511-3 et R.511-5 CCH.

[10] V. Art. R.511-8 CCH.

[11] Voir aussi Art. R.511-4 CCH.

[12] Article R.511-6 du code de la construction et de l’habitation : « Le délai d’exécution des mesures de réparation ou de démolition ne peut être inférieur à un mois à compter de la date de la notification de l’arrêté de mise en sécurité ou de traitement de l’insalubrité, sauf dans le cadre de la procédure d’urgence prévue à l’article L. 511-19. »

[13] Voir Art. R.511-9 CCH.

[14] Voir également l’Art. R.511-6 et Art. R.511-8 CCH.

Vie du cabinet : formation des élus et des agents sur les procédures d’expulsion

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Louis-Marie LE ROUZIC animait mardi 16 mars une formation (en présentiel !!) destinée aux élus et agents de plusieurs collectivités sur le thème :

« Occupation illégale du domaine appartenant à une collectivité et procédures contentieuses d’expulsion ».

Au programme de la matinée :

  • La constatation de l’occupation
  • La contestation de l’occupation
  • La cessation de l’occupation

Merci aux participants pour la qualité de leur écoute et des échanges.

Les agents habilités à poursuivre les infractions à l’environnement ont désormais accès au système d’immatriculation des véhicules

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L’article 99 de la LOI n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire a habilité les agents de police judiciaires adjoints et les gardes-champêtres à constater l’abandon ou le dépôt illégal de déchets.

Depuis l’entrée en vigueur du Décret n° 2021-285 du 16 mars 2021 modifiant les articles R. 330-2 et R. 330-3 du code de la route relatifs aux conditions d’accès au traitement de données à caractère personnel dénommé « Système d’immatriculation des véhicules », ces mêmes agents ainsi que les fonctionnaires et agents mentionnés à l’article L. 172-4 du code l’environnement disposent désormais d’un accès aux informations concernant les pièces administratives exigées pour la circulation des véhicules.

L’objectif est de permettre l’identification rapide des auteurs de dépôts illégaux de déchets.

 

Jérôme MAUDET

Avocat