Collectivités : Déclaration d’ouverture de chantier et péremption du permis de construire

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L’article R.424-17 du code de l’urbanisme dispose que :

« Le permis de construire, d’aménager ou de démolir est périmé si les travaux ne sont pas entrepris dans le délai de trois ans à compter de la notification mentionnée à l’article R. 424-10 ou de la date à laquelle la décision tacite est intervenue.

 Il en est de même si, passé ce délai, les travaux sont interrompus pendant un délai supérieur à une année. (…). »

Pour échapper à la péremption de son permis de construire le pétitionnaire pourrait être tenté de déposer une Déclaration d’Ouverture de Chantier (DOC).

Une telle démarche reste toutefois, à elle seule, juridiquement insuffisante.

En effet, il a été jugé que les déclarations d’ouverture de chantier ne caractérisent pas un commencement suffisant des travaux :

« Considérant que l’ASSOCIATION POUR LA SAUVEGARDE DU PATRIMOINE MARTINIQUAIS a demandé au juge des référés de suspendre l’exécution du permis de construire litigieux ; qu’il ressort des pièces du dossier que si ledit permis a, en application de l’article R. 431-32 précité du code de l’urbanisme, fait l’objet d’une prorogation pour une durée d’un an à compter du 18 décembre 2000, aucun élément n’établit que des travaux ont effectivement été entrepris avant la date du 18 décembre 2001 ; que la déclaration d’ouverture de chantier faite par la société bénéficiaire du permis et enregistrée à la mairie du Marin le 17 décembre 2001 ne peut, en l’absence de commencement d’exécution de travaux, faire obstacle à la péremption ; qu’ainsi, à la date à laquelle le pourvoi a été enregistré, l’arrêté attaqué était dépourvu de tout caractère exécutoire ; que, par suite, la demande tendant à ce qu’en soit ordonnée la suspension ne peut qu’être rejetée ; » (CE, 7 mai 2003, n°251196).

Il est d’ailleurs de jurisprudence constante que seuls des travaux significatifs sont de nature à interrompre le délai de péremption d’un permis de construire.

Il a ainsi été jugé que les travaux de démolition revêtant une certaine importance et non dissociables de l’opération de construction peuvent être pris en compte (CE 8 novembre 2000, n°197505, CAA Marseille 25 septembre 2003 n°99MA01443).

Toutefois, les faux-semblants de travaux ne sont pas retenus.

Tel est le cas :

  1. Du simple décapage d’un terrain et d’un accès au chantier et d’un sondage du sol (CE, 27 octobre 2006, n°278226 et CAA Marseille, 24 août 2017 n°17MA02353)
  2. De terrassements de faible importance entrepris peu avant la péremption (CAA Marseille, 5 mai 2011, n°09MA01703).
  3. De travaux de préparation du terrain. (CE, 4 juin 1982, n°26684)

A noter qu’en application d’une jurisprudence récente publiée au bulletin il a été jugé que malgré son effet rétroactif la péremption d’un permis de construire intervenue postérieurement à la conclusion d’une vente immobilière est insusceptible de remettre en cause la validité de la vente.

La Cour de cassation a en effet estimé que la conformité du bien aux stipulations contractuelles s’apprécie au jour de la signature de la vente, sans tenir compte des conséquences de la rétroactivité d’une caducité prononcée postérieurement à la vente.

« 9. La cour d’appel a énoncé, à bon droit, que la conformité du bien vendu et livré aux spécifications contractuelles s’apprécie au moment de la délivrance du bien, soit pour un terrain, lors de la remise des titres de propriété.

10. Elle a relevé qu’il résultait des termes de l’acte de vente et des documents annexés l’absence de recours contre le permis de construire et ses transferts successifs, ainsi que son absence de caducité au jour de la signature de l’acte authentique de vente, établie par un certificat du maire du 3 décembre 2007.

11. Elle en a déduit à bon droit, abstraction faite de motifs surabondants relatifs au vice caché et à la délivrance d’un permis de régularisation, que peu importait l’effet rétroactif de la caducité, dès lors que celle-ci résultait d’un jugement rendu sur une demande postérieure à la vente. » (Cass. 3ème civ. 16 mars 2023, n° 21-19.460)

Jérôme MAUDET

Avocat associé

Environnement : incompétence du juge civil des référés pour substituer sa propre appréciation à celle de l’autorité administrative

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Aux termes d’un arrêt du 21 décembre 2023, la Cour de cassation a estimé que les autorisations environnementales constituent des autorisations globales uniques excluant la compétence du juge des référés judiciaire pour se prononcer sur une demande de suspension d’activité au motif du trouble manifestement illicite résultant de l’absence de dérogation à l’interdiction de destruction d’une espèce protégée, prévue par l ‘article L. 411-2 du code de l’environnement.

Rappelons qu’aux termes de l’article 834 du Code de procédure civile :

« Dans tous les cas d’urgence, le président du tribunal judiciaire ou le juge des contentieux de la protection dans les limites de sa compétence, peuvent ordonner en référé toutes les mesures qui ne se heurtent à aucune contestation sérieuse ou que justifie l’existence d’un différend. »

L’article 835 du même Code précise que :

« Le président du tribunal judiciaire ou le juge des contentieux de la protection dans les limites de sa compétence peuvent toujours, même en présence d’une contestation sérieuse, prescrire en référé les mesures conservatoires ou de remise en état qui s’imposent, soit pour prévenir un dommage imminent, soit pour faire cesser un trouble manifestement illicite.
Dans les cas où l’existence de l’obligation n’est pas sérieusement contestable, ils peuvent accorder une provision au créancier, ou ordonner l’exécution de l’obligation même s’il s’agit d’une obligation de faire. »

Il résulte de ces dispositions que le juge des référés civils est le juge de droit commun compétent pour mettre un terme à un trouble manifestement illicite.

Toutefois, pour la Cour de cassation, il n’appartient pas au juge civil des référés de substituer son appréciation à celle de l’autorité administrative qui a délivré l’autorisation :

« 17. (…) les autorisations environnementales délivrées au titre de la police de l’eau et de celle des ICPE constituent, quelle que soit leur date de délivrance, des autorisations globales uniques excluant la compétence du juge des référés judiciaire pour se prononcer sur une demande de suspension d’activité au motif du trouble manifestement illicite résultant de l’absence de dérogation à l’interdiction de destruction de l’une de ces espèces protégées.

18. Pour ordonner la suspension provisoire de tous travaux sur le site de la carrière jusqu’à l’obtention par la société d’une dérogation à l’interdiction de la destruction d’espèces protégées prévue par l’article L.411-2 du code de l’environnement, l’arrêt retient que l’action engagée par les associations ne vise ni à contester la légalité des arrêtés préfectoraux des 15 décembre 2010 et 29 juin 2012, ni à solliciter l’interdiction définitive de l’exploitation de la carrière, ce qui contrarierait ces arrêtés, mais à faire cesser des infractions aux dispositions de l’article L.411-1 du code de l’environnement, de sorte que, le préfet du Var ayant fondé ces arrêtés sur les seules dispositions du code forestier et celles du titre I du livre V du code de l’environnement relatif aux ICPE, le juge judiciaire, en se déclarant compétent pour connaître du débat engagé sur le fondement des articles L.411-1 et L.411-2 du code de l’environnement, relatifs à la protection du patrimoine naturel, ne contrarie aucune décision de l’administration et ne substitue en rien sa propre appréciation à celle de l’autorité administrative laquelle n’a pris aucune position sur ce sujet.

19. Il ajoute que la demande des associations ne se heurte pas à l’autorité de la chose jugée de l’arrêt de la cour administrative d’appel de Marseille du 13 octobre 2017 puisque le moyen d’illégalité qu’elle a écarté était inopérant dans le cadre du recours en légalité porté devant elle, l’absence de dérogation ne pouvant entacher d’illégalité l’arrêté mais seulement conduire au constat d’une infraction pour en tirer les conséquences en termes de poursuites et /ou mesures palliatives.

20. En statuant ainsi, la cour d’appel, qui a substitué son appréciation à celle de l’autorité administrative, a violé les textes susvisés. » (Cass, 21 décembre 2023, n°23-14.343).

Le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires s’oppose à ce que le juge judiciaire substitue sa propre appréciation à celle que l’autorité administrative a portée en application de ses pouvoirs de police spéciale.

Le juge judiciaire n’est donc compétent que pour indemniser les tiers des préjudices qu’ils subissent ou pour faire cesser un trouble à venir sans pour autant pouvoir aller à l’encontre des mesures édictées par l’administration au titre de ses pouvoirs de police spéciale.

Jérôme MAUDET

Médiation : le Conseil d’Etat précise les règles de confidentialité à respecter

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Aux termes de l’article L. 213-1 du code de justice administrative :

 » La médiation régie par le présent chapitre s’entend de tout processus structuré, quelle qu’en soit la dénomination, par lequel deux ou plusieurs parties tentent de parvenir à un accord en vue de la résolution amiable de leurs différends, avec l’aide d’un tiers, le médiateur, choisi par elles ou désigné, avec leur accord, par la juridiction « .

L’article L. 213-2 du même code prévoit que :

 » (…) Sauf accord contraire des parties, la médiation est soumise au principe de confidentialité. Les constatations du médiateur et les déclarations recueillies au cours de la médiation ne peuvent être divulguées aux tiers ni invoquées ou produites dans le cadre d’une instance juridictionnelle ou arbitrale sans l’accord des parties.

Il est fait exception au deuxième alinéa dans les cas suivants : 

1° En présence de raisons impérieuses d’ordre public ou de motifs liés à la protection de l’intérêt supérieur de l’enfant ou à l’intégrité physique ou psychologique d’une personne ;

2° Lorsque la révélation de l’existence ou la divulgation du contenu de l’accord issu de la médiation est nécessaire pour sa mise en oeuvre « .

Par un avis du 14 novembre 2023, le Conseil d’Etat est venu préciser dans quelle mesure les constatations et déclarations recueillies par un expert dans le cadre d’une médiation doivent rester confidentielles et ne pas fonder la décision de la juridiction saisie :

« 2. En vertu des dispositions de l’article L. 213-2 du code de justice administrative, ne doivent demeurer confidentielles, sauf accord contraire des parties et sous réserve des exceptions prévues par cet article, sans pouvoir être divulguées à des tiers ni invoquées ou produites dans le cadre d’une instance juridictionnelle, que les seules constatations du médiateur et déclarations des parties recueillies au cours de la médiation, c’est-à-dire les actes, documents ou déclarations, émanant du médiateur ou des parties, qui comportent des propositions, demandes ou prises de position formulées en vue de la résolution amiable du litige par la médiation.

3. En revanche, les dispositions de l’article L. 213-2 ne font pas obstacle à ce que soient invoqués ou produits devant le juge administratif d’autres documents, émanant notamment de tiers, alors même qu’ils auraient été établis ou produits dans le cadre de la médiation. Tel est en particulier le cas pour des documents procédant à des constatations factuelles ou à des analyses techniques établis par un tiers expert à la demande du médiateur ou à l’initiative des parties dans le cadre de la médiation, dans toute la mesure où ces documents ne font pas état des positions avancées par le médiateur ou les parties en vue de la résolution du litige dans le cadre de la médiation.

4. Les pièces devant demeurer confidentielles en vertu de l’article L. 213-2 du code de justice administrative ne peuvent être invoquées ou produites dans le cadre d’une instance devant le juge administratif qu’à la condition que les parties aient donné leur accord ou que leur utilisation relève d’une des exceptions prévues à cet article. A défaut, le juge ne saurait fonder son appréciation sur de telles pièces. En revanche, les autres pièces peuvent être invoquées ou produites devant le juge administratif et ce dernier peut les prendre en compte pour statuer sur le litige porté devant lui, dans le respect du caractère contradictoire de l’instruction.

5. Dans le cas particulier où le juge administratif ordonne avant dire droit une expertise et où l’expert, conformément à ce que prévoient les dispositions de l’article R. 621-1 du code de justice administrative, se voit confier une mission de médiation, doivent, de même, demeurer confidentiels les documents retraçant les propositions, demandes ou prises de position de l’expert ou des parties, formulées dans le cadre de la mission de médiation en vue de la résolution amiable du litige. Il appartient alors à l’expert, ainsi que le prévoit l’article R. 621-1, de remettre à la juridiction un rapport d’expertise ne faisant pas état, sauf accord des parties, des constatations et déclarations ayant eu lieu durant la médiation. » (CE Avis, 14 novembre 2023, N° 475648)

 

Jérôme MAUDET

Avocat

Contentieux administratif : pas de prescription trentenaire pour les ouvrages publics mal implantés

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Depuis le 29 janvier 2003 le Conseil d’Etat considère qu’il appartient au juge administratif de se prononcer sur la démolition d’un ouvrage public mal implanté en procédant à un bilan coûts-avantages :

 » Considérant que lorsque le juge administratif est saisi d’une demande d’exécution d’une décision juridictionnelle dont il résulte qu’un ouvrage public a été implanté de façon irrégulière il lui appartient, pour déterminer, en fonction de la situation de droit et de fait existant à la date à laquelle il statue, si l’exécution de cette décision implique qu’il ordonne la démolition de cet ouvrage, de rechercher, d’abord, si, eu égard notamment aux motifs de la décision, une régularisation appropriée est possible ; que, dans la négative, il lui revient ensuite de prendre en considération, d’une part, les inconvénients que la présence de l’ouvrage entraîne pour les divers intérêts publics ou privés en présence et notamment, le cas échéant, pour le propriétaire du terrain d’assiette de l’ouvrage, d’autre part, les conséquences de la démolition pour l’intérêt général, et d’apprécier, en rapprochant ces éléments, si la démolition n’entraîne pas une atteinte excessive à l’intérêt général ; » (CE, 29 janvier 2003, n°245239)

Schématiquement le juge que ce soit pour ordonner la démolition ou indemniser le requérant :

  • vérifie si l’ouvrage est effectivement mal implanté
  • vérifie si une régularisation est possible
  • dans la négative prend en considération:
    • d’une part les inconvénients que la présence de l’ouvrage entraîne pour les divers intérêts publics ou privés en présence, notamment, le cas échéant, pour le propriétaire du terrain d’assiette de l’ouvrage,
    • d’autre part, les conséquences de la démolition pour l’intérêt général.

Par un arrêt du 27 septembre 2023, le Conseil d’Etat est venu préciser les conditions de prescription d’une action en démolition.

Selon les juges du Palais Royal au regard des spécificités de l’action en démolition d’un ouvrage public empiétant irrégulièrement sur une propriété privée, ni l’article 2227 du code civil, ni aucune autre disposition, ni aucun principe prévoyant un délai de prescription ne sont applicables à une telle action :

« 3. Lorsqu’il est saisi d’une demande tendant à ce que soit ordonnée la démolition d’un ouvrage public dont il est allégué qu’il est irrégulièrement implanté par un requérant qui estime subir un préjudice du fait de l’implantation de cet ouvrage et qui en a demandé sans succès la démolition à l’administration, il appartient au juge administratif, juge de plein contentieux, de déterminer, en fonction de la situation de droit et de fait existant à la date à laquelle il statue, si l’ouvrage est irrégulièrement implanté, puis, si tel est le cas, de rechercher, d’abord, si eu égard notamment à la nature de l’irrégularité, une régularisation appropriée est possible, puis, dans la négative, en tenant compte de l’écoulement du temps, de prendre en considération, d’une part les inconvénients que la présence de l’ouvrage entraîne pour les divers intérêts publics ou privés en présence, notamment, le cas échéant, pour le propriétaire du terrain d’assiette de l’ouvrage, d’autre part, les conséquences de la démolition pour l’intérêt général, et d’apprécier, en rapprochant ces éléments, si la démolition n’entraîne pas une atteinte excessive à l’intérêt général.

4. Aux termes de l’article 2227 du code civil : « () les actions réelles immobilières se prescrivent par trente ans à compter du jour où le titulaire d’un droit a connu ou aurait dû connaître les faits lui permettant de l’exercer ». Compte tenu des spécificités, rappelées au point précédent, de l’action en démolition d’un ouvrage public empiétant irrégulièrement sur une propriété privée, ni ces dispositions ni aucune autre disposition ni aucun principe prévoyant un délai de prescription ne sont applicables à une telle action. L’invocation de ces dispositions du code civil au soutien de l’exception de prescription trentenaire opposée par la société Enedis était donc inopérante. Ce motif devant être substitué au motif par lequel l’arrêt attaqué juge non fondée cette exception, il y a lieu, par suite, d’écarter les moyens de cassation dirigés contre le motif retenu par la cour administrative d’appel de Versailles. » (CE, 27 septembre 2023, n°466321)

En dépit de cette évolution, le juge doit tenir compte du temps écoulé pour apprécier l’opportunité d’ordonner le déplacement de l’ouvrage et le quantum de l’indemnisation :

« 5. Si, ainsi que l’a relevé la cour pour caractériser un trouble de jouissance résultant notamment de l’inconvénient visuel lié à la présence des ouvrages électriques en cause, la ligne électrique surplombe la voie d’accès à la maison d’habitation de Mmes D et B et longe sa façade et son entrée à une distance inférieure à quatre mètres et si l’un des pylônes soutenant cette ligne est implanté sur leur propriété, il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond qu’en dépit de l’ancienneté de la présence de ces ouvrages, les intéressées n’ont pas sollicité de mesures tendant à leur déplacement avant que la commune de Villers-en-Arthies ne décide de procéder à l’enfouissement de certaines lignes électriques par délibération du 7 mars 2014 de son conseil municipal sans intégrer la ligne litigieuse dans ce projet. Par ailleurs, si la cour s’est également fondée sur le refus opposé par le maire de Villers-en-Arthies au projet de construction d’une piscine sur leur propriété au motif des risques liés au surplomb par la ligne électrique, il ressort de ses constations que la demande de déclaration préalable de travaux n’a été présentée que postérieurement aux premières démarches entreprises afin d’obtenir le déplacement de la ligne électrique. En outre, si la cour a retenu l’existence d’un inconvénient pour l’intérêt public qui s’attache à la protection de l’église Saint-Martin, bâtiment inscrit au titre de la législation sur les monuments historiques, il ressort des énonciations de l’arrêt attaqué que la commune n’a pas inclus les ouvrages litigieux dans son programme d’enfouissement des lignes électriques et que ceux-ci ne sont pas situés à proximité immédiate de l’édifice en cause. Dans ces conditions, en estimant qu’eu égard aux inconvénients causés à Mmes D et B par la présence des ouvrages sur leur propriété, leur démolition ne portait pas une atteinte excessive à l’intérêt général, malgré les coûts liés à l’enfouissement de la ligne et à la dépose du pylône et malgré les risques d’interruption du service de distribution d’électricité durant les travaux et alors que le temps écoulé depuis l’acquisition de la propriété supportant les ouvrages en cause était de nature à limiter l’importance des inconvénients allégués, la cour a inexactement qualifié les faits de l’espèce. » (CE, 27 septembre 2023, n°466321, précité)

Jérôme Maudet

Avocat associé

 

Responsabilité administrative : Reconnaissance de la carence fautive de l’Etat dans la gestion de la pandémie du Covid 19

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Par trois arrêts du 6 octobre 2023 (n°22PA03879, n° 22PA03991 et n°22PA03993), la Cour Administrative d’appel de Paris a considéré que l’absence de stock de masques et la communication subséquente qui a suivi constituent une carence fautive de l’Etat entraînant une perte de chance d’éviter une contamination des personnes les plus exposées.

La Cour considère en effet que :

« En ce qui concerne la constitution d’un stock de masques : (…)

« en s’abstenant de maintenir à un niveau suffisant un stock de masques permettant de lutter contre une pandémie liée à un agent respiratoire hautement pathogène, l’Etat a commis une faute de nature à engager sa responsabilité.

En ce qui concerne la communication du gouvernement relative aux masques : (…)

alors même que les lignes directrices provisoires de l’OMS ne préconisaient pas le port du masque par l’ensemble de la population et que la situation de pénurie des équipements de protection individuelle, et en particulier des masques, devait conduire à prioriser le port du masque en fonction des personnes et des activités, la requérante est fondée à soutenir que l’Etat a commis une faute de nature à engager sa responsabilité dans sa communication au début de l’épidémie sur l’utilité du port du masque. (…)

En ce qui concerne la gestion de la pénurie de masques : (…)

compte tenu du contexte de pénurie préexistante de masques, de la forte demande en approvisionnement qui s’est exprimée à cette époque au niveau mondial et de la date du 30 janvier 2020 à laquelle l’urgence de santé publique de portée internationale a été déclarée par l’OMS, ni les mesures prises au début de l’épidémie pour disposer d’un stock de masques pour lutter contre la propagation du virus ni la décision d’assurer en priorité, dans un contexte de forte tension, la fourniture des masques disponibles aux personnels soignants et aux patients, décision au demeurant conforme aux recommandations formulées par le Haut Conseil de la santé publique dans son avis provisoire du 10 mars 2020, ne sont de nature à révéler une carence fautive de l’Etat.

En ce qui concerne le dépistage : (…)

eu égard à l’ampleur de la crise sanitaire, aux tensions existant au niveau international et aux difficultés de l’action gouvernementale dans ce contexte, la requérante n’est pas fondée à soutenir que l’Etat aurait commis une faute dans l’anticipation de la capacité de production de tests et dans le choix de ne pas procéder, dès mars 2020, au dépistage de toutes les personnes présentant des symptômes de la covid-19.

En ce qui concerne la décision de confiner la population à compter du 16 mars 2020 : (…)

il ne résulte pas de l’instruction que l’absence de mise en œuvre d’une mesure de confinement avant le 16 mars 2020 soit constitutive d’une faute (…)

En ce qui concerne le moyen tiré d’une atteinte au principe de précaution : (…)

en s’abstenant de constituer un stock suffisant de masques permettant de lutter contre une pandémie liée à un agent respiratoire hautement pathogène, ce qui l’a conduit à adopter une communication tendant à déconseiller le port des masques pour les personnes asymptomatiques, l’Etat a commis une faute de nature à engager sa responsabilité » (CAA Paris, 6 octobre 2023, n°22PA03879).

Jérôme MAUDET

Avocat

Collectivités : pouvoirs limités du maire pour réglementer les pratiques sportives sur la plage

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Par une ordonnance du 13 juillet 2023, le juge des référés du tribunal administratif de Pau a considéré que le maire n’est pas compétent pour soumettre l’activité d’une école de surf à une autorisation préalable.

Selon lui, le maire ne peut ni au titre de son pouvoir de police générale, ni au titre de son pouvoir de réglementer les baignades et les activités nautiques soumettre cette activité à autorisation préalable pour contingenter le nombre d’écoles de surf susceptible d’évoluer sur les plages de la commune :

 » le maire ne tenait ni des dispositions précitées, ni d’aucune autre disposition législative le pouvoir de soumettre l’exercice d’enseignement de la pratique du surf à une autorisation préalable, est de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de l’arrêté du 15 mars 2022.

8. Il résulte de ce qui précède que le doute sur la légalité de l’arrêté du 15 mars 2022 entraîne, par voie de conséquence, un doute sur la légalité des décisions des 7 juin 2022 et 25 mai 2023, prises pour son application, ainsi que des articles 13 à 15 de l’arrêté du 24 avril 2023. Il s’ensuit que, les deux conditions requises par les dispositions de l’article L. 521-1 du code de justice administrative étant remplies, il y a lieu de prononcer la suspension de l’exécution des décisions attaquées, au plus tard jusqu’à ce qu’il soit statué au fond sur leur légalité. » (TA PAu Ordonnance du 13 juillet 2023 n°2301640)

 

Jérôme MAUDET

Avocat

Droit de l’immobilier : Ventes de résidences principales ou marchand de biens ?

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Pour l’administration fiscale vendre 9 résidences principales en douze ans relève de l’activité de marchand de biens relevant du régime de la TVA et entraînant le paiement de l’impôt sur les bénéfices.

Pour le Conseil d’Etat encore faut-il que l’administration démontre un abus de droit ou l’absence d’affectation de l’immeuble à la résidence principale au moment de la vente.

« 5. La seule circonstance qu’un contribuable procède à des acquisitions et cessions successives d’immeubles qu’il affecte à sa résidence principale, sans que l’administration fiscale n’établisse ni qu’il ne les aurait pas occupés à ce titre ni que ces opérations procédaient d’un abus de droit, ne saurait, compte tenu de l’exonération des plus-values de cession de résidence principale prévue par l’article 150-U du code général des impôts, caractériser une activité de marchand de biens.

6. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond qu’au titre des années en litige, M. et Mme B… ont cédé plusieurs maisons d’habitation qu’ils avaient construites sur des terrains acquis antérieurement. Ils ont placé ces cessions sous le régime d’exonération prévu par l’article 150-U du code général des impôts en faveur des résidences principales ainsi qu’en franchise de taxe sur la valeur ajoutée au motif qu’elles ne relevaient pas des opérations mentionnées à l’article 256 A du même code. La cour a jugé, d’une part, que les intéressés résultait du nombre d’opérations réalisées sur la période, du court délai qui séparait l’achèvement des travaux de construction des maisons de leur vente, et de la circonstance qu’avant même d’avoir réalisé les ventes, les contribuables avaient déjà acquis de nouveaux terrains, que ces opérations immobilières avaient procédé d’une intention spéculative et, d’autre part, qu’ils n’apportaient aucun élément de nature à établir que ces habitations étaient, à la date de cession, leur résidence principale. En statuant ainsi, alors que l’administration fiscale n’avait ni remis en cause l’affectation à la résidence principale de certains des immeubles cédés ni invoqué l’abus de droit, la cour a commis une erreur de droit. » (Conseil d’État, 9ème chambre, 14/06/2023, N°461960)

Jérôme MAUDET

Avocat associé

Vie du cabinet : Le cabinet participera au Salon Terres et Maires de Rennes les 6 et 7 juillet

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Céline CAMUS, Jérôme Maudet, Gaëlle PAULIC et Louis-Marie Le Rouzic seront présents les 6 et 7 juillet sur le Salon Terres et Maires aux côtés de NEPSIO CONSEIL.

N’hésitez pas à vous inscrire gratuitement et à venir nous rencontrer :

 

 

Collectivités : Responsabilité du maire pour inexécution des décisions de justice

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La commune de Bastia a été condamnée le 15 décembre 2006 à la réintégration d’un agent public et la reconstitution de sa carrière sous astreinte de 50 euros par jour de retard.

La reconstitution des droits sociaux de l’agent n’est intervenue que le 6 novembre 2021 soit 15 ans plus tard.

Durant cette période, la collectivité a fait l’objet de nombreux jugements de liquidation d’astreintes et n’a jamais procédé au mandatement des sommes.

Par conséquent, le 31 mai 2023, la nouvelle chambre du contentieux de la Cour des comptes a infligé à l’ancien Maire d’Ajaccio une amende de 10 000 € en raison de l’inertie de la collectivité à exécuter des décisions de justice.

Pour rappel, la responsabilité des gestionnaires publics a fait l’objet d’une réforme récente.

Auparavant, la Cour de discipline budgétaire et financière était la juridiction compétente pour infliger une amende au maire pour l’inexécution des décisions de justice entraînant des conséquences pécuniaires pour la collectivité.

Le montant de l’amende était lié à l’indemnité de fonction de l’élu concerné. Pour autant, de très rares décisions sont intervenues dans ce cadre (CDBF 11 févr. 1998).

Depuis l’ordonnance no 2022-408 du 23 mars 2022, la juridiction en charge de la répression des infractions aux règles d’exécution des recettes et des dépenses ou à la gestion des biens publics en première instance est la chambre du contentieux de la Cour des comptes.

A ce titre, les infractions sont prévues par le Code des juridictions financières notamment au 1° de l’article L.131-14 lequel dispose que :

« Tout justiciable au sens des articles L. 131-1 et L. 131-4 est passible des sanctions prévues à la section 3 :

1° Lorsque ses agissements entraînent la condamnation d’une personne morale de droit public ou d’un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public à une astreinte en raison de l’inexécution totale ou partielle ou de l’exécution tardive d’une décision de justice » ;

Dans l’affaire en cause, la Cour des comptes souligne que la commune d’Ajaccio a fait l’objet de 11 décisions de condamnation.

Il s’agissait notamment d’astreintes prononcées par 5 jugements du tribunal administratif de Bastia pour un montant total de 186 600€, en raison de l’inexécution partielle d’un jugement de ce tribunal remontant à 2006 rendu en faveur d’un ancien agent de la ville.

La Cour a considéré que l’infraction mentionnée au 1° de l’article L.131-14 du Code des juridictions financières était constituée et imputable au Maire.

En effet, l’inertie de la commune dans l’exécution des décisions de justice a entraîné un préjudice financier important pour la collectivité, en l’occurrence 186 600 € d’astreinte.

Le 2° de l’article L.131-14 du Code des juridictions financières prévoit également que :

« Tout justiciable au sens des articles L. 131-1 et L. 131-4 est passible des sanctions prévues à la section 3 :


2° En cas de manquement aux dispositions des I et II de l’article 1er de la loi n° 80-539 du 16 juillet 1980 relative aux astreintes prononcées en matière administrative et à l’exécution des jugements par les personnes morales de droit public ».

L’article 1er de la loi n°80-539 du 16 juillet 1980 prévoit que lorsque l’Etat, une collectivité locale ou un établissement public a été condamné par une juridiction à payer une somme d’argent, la somme doit être mandatée ou ordonnancée dans un délai de deux mois à compter de la notification de la décision de justice.

A défaut de mandatement, le préfet ou l’autorité de tutelle procède au mandatement d’office.

En l’espèce, la juridiction a constaté que, par 6 jugements distincts, la commune d’Ajaccio a été condamnée au paiement de 11 sommes d’argent, à l’agent précité et à l’État, et contrainte de payer les intérêts légaux se rapportant à deux d’entre elles.

La Cour des comptes précise que 6 de ces condamnations pécuniaires dont le montant a été explicitement fixé par le jugement lui-même n’ont pas été mandatées dans le délai de 2 mois à compter de la notification de la décision de justice.

La juridiction a pu en déduire que ces faits sont passibles du 2° de l’article L. 131-14 du Code des juridictions financières et constituent à ce titre une infraction aux règles d’exécution des recettes et des dépenses.

S’agissant de l’imputation des responsabilités, la Cour des comptes énonce que :

« Les infractions constatées ne résultent pas d’un comportement fautif imputable à un ou des agents identifiables de la commune, mais la Cour ne limite pas la sanction aux agents ayant pris une part directe dans les irrégularités et recherche également la responsabilité de tout justiciable du fait des obligations attachées à ses fonctions, même s’il n’est pas démontré que celui-ci a activement participé à la commission des irrégularités.

86. M. Y a été élu maire d’Ajaccio le 5 avril 2014. Il est demeuré en fonctions jusqu’au 22 octobre 2014, date d’annulation des élections municipales, puis a été réélu le 8 février 2015. Il a occupé les fonctions de maire jusqu’au 9 juillet 2022. En sa qualité de représentant légal et d’ordonnateur de la commune, les infractions prévues à l’article L. 131-14 (2°), ancien L. 313-12 du CJF, qui se sont produites sous sa mandature, peuvent lui être imputées en application du 1° de l’article L. 131-4 du CJF en vigueur depuis le 1er janvier 2023, article qui reprend les dispositions définies antérieurement à cette date à l’article L. 312-2 du même code ».

 

Dans cette affaire, la défense a tenté d’atténuer sa responsabilité en faisant état de problèmes d’organisation des services de la commune d’Ajaccio, accentués par le contexte COVID en 2020 et 2021.

La défense invoquait également les délais d’obtention des coordonnées bancaires pour justifier le mandatement d’office.

La Cour des comptes a rejeté tous ces arguments en énonçant que :

« Il résulte de ce qui précède que, sans méconnaître les difficultés rencontrées, la responsabilité du paiement tardif des sommes visées est imputable à l’organisation des services communaux. En particulier, la méthode consistant à demander au préfet de la Corse-du-Sud les coordonnées bancaires de Mme X et à l’avocat de cette dernière celles de l’État n’était pas de nature à accélérer la procédure. Le manque de réactivité des bénéficiaires ne peut donc constituer une circonstance atténuante ».

En conséquence, la Cour des comptes a infligé une amende de 10 000 € à l’ancien Maire d’Ajaccio en raison de la gravité des faits, de leur caractère répété et l’importance du préjudice causé à la collectivité.

Les gestionnaires publics devront donc redoubler de vigilance dans l’exécution des décisions de justice au risque de voir leur responsabilité financière engagée devant la chambre du contentieux de la Cour des comptes.

 

Maxence CASSARD

Elève Avocat EDAGO

Collectivités : Le maire peut s’opposer au raccordement d’une construction irrégulièrement édifiée

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Par un arrêt du 6 avril 2023, la cour administrative d’appel de Marseille est venue rappeler les conditions dans lesquelles un Maire peut refuser le raccordement définitif au réseau d’eaux usées d’un bâtiment édifié irrégulièrement sur le fondement de l’article L.111-2 du Code de l’urbanisme.

« 5. D’une part, aux termes de l’article L. 111-12 du code de l’urbanisme :  » Les bâtiments, locaux ou installations soumis aux dispositions des articles L. 421-1 à L. 421-4 ou L. 510-1, ne peuvent, nonobstant toutes clauses contractuelles contraires, être raccordés définitivement aux réseaux d’électricité, d’eau, de gaz ou de téléphone si leur construction ou leur transformation n’a pas été, selon le cas, autorisée ou agréée en vertu de ces dispositions « .

6. Ces dispositions, qui présentent le caractère de mesures de police de l’urbanisme, destinées à assurer le respect des règles d’utilisation du sol, permettent à l’autorité administrative chargée de la délivrance des permis de construire de refuser le raccordement définitif aux réseaux d’eau, lesquels incluent les réseau d’assainissement en tant que réseau d’eaux usées, d’un bâtiment irrégulièrement édifié. » (CAA Marseille, 6 avril 2023, N° 20MA00172)

Cet arrêt s’inscrit dans le cadre d’une jurisprudence abondante qui reconnaît au maire le droit de refuser le raccordement définitif aux réseaux publics (d’électricité, d’eau, de gaz ou de téléphone) des bâtiments dont la construction ou la transformation n’a pas été régulièrement édifiée.

L. 111-12 du Code de l’urbanisme dispose en effet que :

« Les bâtiments, locaux ou installations soumis aux dispositions des articles L. 421-1 à L. 421-4 ou L. 510-1, ne peuvent, nonobstant toutes clauses contractuelles contraires, être raccordés définitivement aux réseaux d’électricité, d’eau, de gaz ou de téléphone si leur construction ou leur transformation n’a pas été, selon le cas, autorisée ou agréée en vertu de ces dispositions. »

Voir notamment en ce sens :

« 4. D’une part, M. B…ne conteste pas que l’habitation légère dont il a sollicité le raccordement au réseau d’électricité a été édifiée sans autorisation d’urbanisme. Il n’allègue, par ailleurs, pas que cette installation était, à la date à laquelle elle a été réalisée, dispensée de toute formalité. D’autre part, la circonstance que l’habitation considérée soit un  » mobil-home  » ne permet pas, pour autant, de la regarder comme une habitation légère de loisirs, au sens de la législation d’urbanisme, une telle habitation étant destinée à une occupation temporaire ou saisonnière à usage de loisirs et non à l’habitat permanent. Par suite, M. B…ne saurait utilement, pour soutenir que l’installation de son habitation a été régularisée, se prévaloir de la loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux ainsi que de l’article L. 443-1 du code de l’urbanisme, relatif aux créations de terrains de camping et de parcs résidentiels de loisirs. Dans ces conditions, le maire de la commune de Pornichet a légalement pu, sur le fondement de l’article L. 111-6 du code de l’urbanisme, s’opposer au raccordement définitif du bâtiment litigieux au réseau d’électricité. » (CAA de Nantes, 19 juillet 2019, n° 19NT00589)

Ou encore :

« 5. La décision par laquelle le maire refuse, sur le fondement de l’article L. 111-12 du code de l’urbanisme, un raccordement d’une construction à usage d’habitation irrégulièrement implantée aux réseaux d’électricité, d’eau, de gaz ou de téléphone a le caractère d’une ingérence d’une autorité publique dans le droit au respect de la vie privée et familiale garanti par les stipulations précitées de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Si une telle ingérence peut être justifiée par le but légitime que constitue le respect des règles d’urbanisme et de sécurité ainsi que la protection de l’environnement, il appartient, dans chaque cas, à l’administration de s’assurer et au juge de vérifier que l’ingérence qui découle d’un refus de raccordement est, compte tenu de l’ensemble des données de l’espèce, proportionnée au but légitime poursuivi. » (CAA BORDEAUX, 22 octobre 2020, n°18BX04531)

 

La Cour administrative d’appel de Versailles est d’ailleurs allée au-delà en considérant que la demande de pose d’un nouveau compteur au sein d’un immeuble déjà raccordé doit être assimilée à une demande de raccordement.

« 6. En premier lieu, les requérants soutiennent que le local n° 109 était déjà raccordé à l’électricité au moment où ils ont effectué leur demande de pose d’un compteur individuel supplémentaire et que la commune ne pouvait, dès lors, se fonder sur les dispositions de l’article L. 111-6 du code de l’urbanisme pour leur opposer un refus de raccordement ayant de surcroît eu pour effet de leur couper l’électricité dans ce local. Toutefois, la pose d’un compteur individuel d’électricité, spécifique à un local inclus dans un ensemble de lots bénéficiant déjà d’un seul point de raccordement à l’électricité, doit être regardée comme un nouveau raccordement au sens de l’article L. 111-6 du code de l’urbanisme, différent de celui relatif à cet ensemble de lots comprenant le local en cause. (Cour administrative d’appel, Versailles, 6e chambre, 7 Mars 2019 – n° 16VE02525).

 

Encore faut-il que la construction soit effectivement régulière et que la décision soit suffisamment motivée rappelle la Cour administrative de Marseille :

« 14. En premier lieu, d’une part, contrairement à ce que soutient la commune de Cadolive, la construction à raccorder de Mme D… et M. A… B…, dont il n’est pas contesté qu’elle a été autorisée par un permis de construire délivré en 2007, ne peut être regardée comme irrégulière du seul fait qu’une division parcellaire serait intervenue depuis. D’autre part, la commune n’apporte aucune précision pour étayer l’affirmation selon laquelle cette construction ne serait pas conforme au permis de construire. La commune ne pouvait, par suite, opposer les dispositions de l’article L. 111-12 du code de l’urbanisme pour s’opposer au raccordement.

15. En second lieu, la commune n’explicite pas le fondement juridique des autres motifs opposés au raccordement de la propriété de Mme D… et M. A… B… au réseau d’assainissement de la commune que ces derniers contestent dans leur requête introductive d’instance.

16. Ainsi, aucun des motifs invoqués par la commune de Cadolive dans l’arrêté en litige au regard des éléments produits devant la Cour et le tribunal administratif, n’est de nature à justifier l’opposition au raccordement du bâtiment en cause au réseau d’assainissement. » (CAA Marseille, 6 avril 2023, N° 20MA00172)

 

Jérôme MAUDET

Avocat