Urbanisme : les inconvénients pour la commodité du voisinage ne justifient pas un refus sur le fondement de l’article R.111-2
Suivant un arrêt du 1er mars 2023, le Conseil d’Etat juge que les inconvénients qu’un projet de construction présente pour la commodité du voisinage (les conditions et le cadre de vie des riverains) ne constituent pas un risque d’atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique justifiant un refus de permis de construire au titre du R.111-2 du code de l’urbanisme.
« Il appartient à l’autorité d’urbanisme compétente et au juge de l’excès de pouvoir, pour apprécier si les risques d’atteintes à la salubrité ou à la sécurité publique justifient un refus de permis de construire sur le fondement de ces dispositions, de tenir compte tant de la probabilité de réalisation de ces risques que de la gravité de leurs conséquences, s’ils se réalisent.
3. Pour juger que le projet litigieux était de nature à porter atteinte à la salubrité publique au sens des dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme, la cour, d’une part, s’est fondée sur les inconvénients importants qu’il présenterait pour les conditions et le cadre de vie des riverains alors que de telles considérations relatives à la commodité du voisinage ne relèvent pas de la salubrité publique au sens de ces dispositions, d’autre part, n’a explicité ni la teneur, ni la gravité des atteintes à la salubrité publique qui seraient induites par le projet. En statuant ainsi, la cour a entaché son arrêt d’erreurs de droit. » (CE, 1er mars 2022, société Energie Ménétréols n° 455629)
Céline CAMUS
Avocate associée
Droit des collectivités : conséquences du prononcé d’une peine d’inéligibilité sur le mandat en cours
Lorsqu’une peine d’inéligibilité est définitivement prononcée en cours de mandat pour une cause survenue postérieurement à l’élection, elle implique la cessation immédiate du mandat.
A l’inverse si l’inéligibilité est découverte en cours de mandat pour une cause préexistante à l’élection, la procédure de la démission d’office n’est pas applicable.
Les conseillers municipaux
Pour les conseillers municipaux c’est au Préfet qu’il revient de déclarer l’intéressé démissionnaire.
L’article L 236 du Code électoral dispose en effet que :
« Tout conseiller municipal qui, pour une cause survenue postérieurement à son élection, se trouve dans un des cas d’inéligibilité prévus par les articles L. 230, L. 231 et L. 232 est immédiatement déclaré démissionnaire par le préfet, sauf réclamation au tribunal administratif dans les dix jours de la notification, et sauf recours au Conseil d’État, conformément aux articles L. 249 et L. 250. Lorsqu’un conseiller municipal est déclaré démissionnaire d’office à la suite d’une condamnation pénale définitive prononcée à son encontre et entraînant de ce fait la perte de ses droits civiques et électoraux, le recours éventuel contre l’acte de notification du préfet n’est pas suspensif. »
Le préfet ne peut toutefois prononcer la démission d’office qu’à la condition que la condamnation pénale soit définitive :
« Considérant qu’aux termes de l’article L. 236 du code électoral : Tout conseiller municipal qui, pour une cause survenue postérieurement à son élection, se trouve dans un des cas d’inéligibilité prévus par les articles L. 230, L. 231 et L. 232 est immédiatement déclaré démissionnaire par le préfet (…) ; qu’aux termes de l’article L. 230 du code électoral : Ne peuvent être conseillers municipaux : 1° Les individus privés du droit électoral (…) ; qu’aux termes, enfin, de l’article L. 7 du même code, applicable aux faits commis postérieurement à l’entrée en vigueur de la loi du 19 janvier 1995 : Ne doivent pas être inscrites sur la liste électorale, pendant un délai de cinq ans à compter de la date à laquelle la condamnation est devenue définitive, les personnes condamnées pour l’une des infractions prévues par les articles 432-10 à 432-16 (…) du code pénal (…) ; qu’il résulte de la combinaison de ces dispositions que le préfet ne peut prononcer la démission d’office d’un conseiller municipal en raison d’une condamnation prononcée en application des articles 432-10 à 432-16 du code pénal que si le jugement de condamnation est devenu définitif postérieurement à l’élection de l’intéressé comme conseiller municipal ;
Considérant qu’il résulte de l’instruction qu’en application de l’article 432-14 du code pénal, le tribunal correctionnel de Bordeaux a, par jugement du 19 juin 2000 dont il n’a pas été relevé appel, condamné M. F pour délit de favoritisme à raison de faits commis entre janvier 1995 et août 1996 dans l’exercice de son mandat de maire de Lesparre (Gironde) ; qu’il suit de là que, si M. F n’a été radié des listes électorales qu’en décembre 2001, la cause de son inéligibilité est antérieure à son élection, en mars 2001, comme conseiller municipal de la commune de Lesparre, de telle sorte que le préfet de la Gironde n’aurait pu, sans excéder ses pouvoirs, le déclarer démissionnaire d’office en application des dispositions de l’article L. 236 du code électoral ; qu’il résulte de ce qui précède que M. D… et autres ne sont pas fondés à demander l’annulation de la décision implicite par laquelle le préfet de la Gironde a rejeté leur demande tendant à ce que M. F soit démis d’office de son mandat de conseiller municipal (…); » (CE, 7 janv. 2004, n° 258240)
Le préfet se trouve alors dans le cadre d’une compétence liée.
Il est donc tenu de prononcer d’office la démission du conseiller concerné.
Cette décision de démission d’office n’est enfermée dans aucun délai.
Tant que le conseiller n’a pas été démis, celui-ci peut poursuivre son mandat
En cas de carence du Préfet, il appartient à tout électeur de la commune de demander au préfet d’exercer sa compétence.
En cas de refus, l’électeur pourra saisir le tribunal administratif territorialement compétent lequel devra statuer dans un délai de deux mois.
Le conseiller démis peut également saisir le tribunal administratif dans les 10 jours de la notification de la décision préfectorale.
Les maires et les adjoints
L’application de l’article L. 236 du Code électoral ne fait pas obstacle à l’application de l’article L. 2122-16 du Code général des collectivités territoriales qui confie la révocation définitive des maires et des adjoints à un décret en Conseil des ministres.
Cet article dispose en effet que :
« Le maire et les adjoints, après avoir été entendus ou invités à fournir des explications écrites sur les faits qui leur sont reprochés, peuvent être suspendus par arrêté ministériel motivé pour une durée qui n’excède pas un mois. Ils ne peuvent être révoqués que par décret motivé pris en conseil des ministres. »
Jérôme MAUDET
Avocat associé
Droit des collectivités : une personne publique peut se prévaloir de la prescription acquisitive
Pour la Cour de cassation « la propriété s’acquiert par la prescription qui est un moyen d’acquérir un bien ou un droit par l’effet de la possession. Ces textes ne réservent pas aux seules personnes privées le bénéfice de ce mode d’acquisition qui répond à un motif d’intérêt général de sécurité juridique en faisant correspondre le droit de propriété à une situation de fait durable, caractérisée par une possession continue et non interrompue, paisible, publique, non équivoque et à titre de propriétaire » (3e Civ., 17 juin 2011, pourvoi n° 11-40.014, Bull. 2011, III, n° 106).
Par un arrêt du 4 janvier 2023, la haute juridiction de l’ordre judiciaire a estimé qu’une collectivité territoriale peut parfaitement se prévaloir de ces dispositions pour revendiquer la propriété d’un bien nonobstant le fait que le Code général de la propriété des personnes publiques ne le prévoit pas expressément.
« 6. Le livre susvisé énumère des modes d’acquisition de la propriété des personnes publiques, sans exclure la possibilité pour celles-ci de l’acquérir par prescription.
7. Pour déclarer irrecevable l’action en revendication de la commune, l’arrêt retient que, même si le code civil ne distingue pas entre les personnes, le code général de la propriété des personnes publiques énumère de manière exhaustive et exclusive les modes d’acquisition des biens immobiliers et mobiliers par les personnes publiques, de sorte que, depuis son entrée en vigueur, la prescription acquisitive, qui n’y est pas mentionnée, ne peut plus être invoquée par une personne publique.
8. En statuant ainsi, alors que les personnes publiques peuvent acquérir par prescription, la cour d’appel a violé les textes susvisés » (Cass, 4 janvier 2023, Pourvoi n° D 21-18.993)
Jérôme MAUDET
Avocat associé
L’appréciation du caractère définitif ou non du raccordement relève de l’appréciation du Maire
Le maire est en principe tenu de refuser le raccordement définitif aux réseaux publics (d’électricité, d’eau, de gaz ou de téléphone) des bâtiments dont la construction ou la transformation n’a pas été régulièrement édifiée.
L. 111-12 du Code de l’urbanisme dispose en effet que :
« Les bâtiments, locaux ou installations soumis aux dispositions des articles L. 421-1 à L. 421-4 ou L. 510-1, ne peuvent, nonobstant toutes clauses contractuelles contraires, être raccordés définitivement aux réseaux d’électricité, d’eau, de gaz ou de téléphone si leur construction ou leur transformation n’a pas été, selon le cas, autorisée ou agréée en vertu de ces dispositions. »
Il est en revanche plus difficile pour lui de s’opposer à une demande de raccordement provisoire y compris si celle-ci vise à raccorder un immeuble édifié en méconnaissance des règles d’urbanisme.
Par un arrêt du 23 novembre 2022, le Conseil d’Etat est venu préciser que l’appréciation du caractère définitif ou non du raccordement relève de l’appréciation du Maire qui peut considérer qu’une demande de raccordement provisoire doit, en réalité, s’analyser comme une demande de raccordement définitif.
« 1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que Mme B… a demandé à la société ERDF le raccordement au réseau électrique pour la période allant du 17 octobre 2014 au 1er septembre 2015 d’un terrain lui appartenant sur le territoire de la commune d’Esbly pour y installer une caravane. Le tribunal administratif de Melun ayant, par un jugement du 14 avril 2017, annulé la décision du 3 novembre 2014 par laquelle le maire d’Esbly s’était opposé à ce raccordement en raison du caractère inconstructible de la parcelle et ayant enjoint au maire de réexaminer la demande de Mme B…, le maire a pris une nouvelle décision s’opposant à ce raccordement, aux motifs que le raccordement demandé était un raccordement définitif et non provisoire et que le terrain était exposé à un risque grave d’inondation. Par un jugement du 24 janvier 2020, le tribunal administratif de Melun a annulé cette nouvelle décision, ainsi que la décision du 31 juillet 2017 du maire d’Esbly rejetant le recours gracieux de Mme B… et M. D…, et a de nouveau enjoint à la commune de réexaminer la demande de raccordement. Par un arrêt du 21 octobre 2021, contre lequel la commune d’Esbly se pourvoit en cassation, la cour administrative d’appel de Paris a rejeté l’appel formé par cette commune contre ce jugement.
2. Aux termes de l’article L. 111-12 du code de l’urbanisme : » Les bâtiments, locaux ou installations soumis aux dispositions des articles L. 421-1 à L. 421-4 ou L. 510-1 « , c’est-à-dire soumis à permis de construire, permis d’aménager, permis de démolir, déclaration préalable ou à agrément, » ne peuvent, nonobstant toutes clauses contractuelles contraires, être raccordés définitivement aux réseaux d’électricité, d’eau, de gaz ou de téléphone si leur construction ou leur transformation n’a pas été, selon le cas, autorisée ou agréée en vertu de ces dispositions « . Il résulte de ces dispositions que le maire peut, dans le cadre de ses pouvoirs de police spéciale destinés à assurer le respect des règles d’utilisation des sols, s’opposer au raccordement définitif au réseau d’électricité, d’eau, de gaz ou de téléphone des bâtiments, locaux ou installations qui, faute de disposer de l’autorisation d’urbanisme ou de l’agrément nécessaire, sont irrégulièrement construits ou transformés. La circonstance que le raccordement demandé dans une telle hypothèse soit présenté comme provisoire ne fait pas obstacle à ce que le maire fasse usage des pouvoirs d’opposition qu’il tient de l’article L. 111-12 du code de l’urbanisme dès lors qu’il estime qu’au vu des circonstances de l’espèce, ce raccordement doit être regardé comme présentant un caractère définitif. Doit être regardé comme présentant un caractère définitif un raccordement n’ayant pas vocation à prendre fin à un terme défini ou prévisible, quand bien même les bénéficiaires ne seraient présents que lors de séjours intermittents et de courte durée.
3. L’article R. 421-23 du code de l’urbanisme, pris en application de l’article L. 421-4 du code de l’urbanisme, soumet à déclaration préalable : » j) L’installation d’une résidence mobile visée par l’article 1er de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage, constituant l’habitat permanent des gens du voyage, lorsque cette installation dure plus de trois mois consécutifs (…) « . Dès lors, le maire est en droit de refuser le raccordement définitif au réseau d’électricité d’une résidence mobile constituant l’habitat permanent de gens du voyage, au sens de l’article 1er de la loi du 5 juillet 2000, ne disposant pas de l’autorisation à laquelle elle serait soumise en vertu de ces dispositions.
4. En l’espèce, la cour a relevé que Mme B… et M. D…, qui avaient fait valoir qu’ils appartenaient à la communauté des gens du voyage et qu’ils avaient conservé leur mode de vie itinérant, avaient indiqué quitter régulièrement le terrain, appartenant à Mme B…, sur lequel ils avaient installé la caravane pour laquelle ils avaient demandé un raccordement provisoire au réseau électrique, voulant seulement y disposer d’un » ancrage territorial « , en y revenant régulièrement pour des séjours n’excédant jamais trois mois consécutifs. Il résulte de ce qui a été dit ci-dessus qu’en se fondant sur la durée limitée et l’intermittence de ces séjours pour en déduire que le raccordement demandé ne pouvait être regardé comme un raccordement définitif, alors qu’il résultait au contraire des éléments qu’elle avait relevés que ce raccordement était lié à une installation habituelle et récurrente, la cour administrative d’appel a commis une erreur de droit.
5. Il suit de là que la commune d’Esbly est fondée, pour ce motif et sans qu’il soit besoin de se prononcer sur l’autre moyen de son pourvoi, à demander l’annulation de l’arrêt qu’elle attaque. » (Conseil d’État, 1ère – 4ème chambres réunies, 23/11/2022, 459043)
Jérôme MAUDET
Avocat
Expulsion : Le Maire est compétent sur l’ensemble de son territoire y compris sur des parcelles intercommunales ou métropolitaines
Par une ordonnance du 2 décembre 2022, le juge des référés du tribunal administratif de Strasbourg a considéré que l’expulsion d’un campement sur le territoire communal relève de la compétence du Maire de la commune nonobstant le fait que ce terrain appartienne également à une métropole.
La circonstance que la multiplication des campements irréguliers et l’accroissement des personnes sans abri soulèvent des problématiques d’envergure nationale n’est pas de nature à lui permettre d’échapper à ses obligations en matière de police administrative.
Il en résulte également que le Préfet ne peut pas se substituer au maire sans avoir au préalable constaté la carence du maire dans l’exercice de ses pouvoirs de police ou que le campement est situé sur le territoire de plusieurs communes :
« 5. En l’espèce, une décision d’évacuation du campement situé dans le parc de l’Etoile à Strasbourg ne saurait être regardée comme constitutive d’une mesure de police prise à une échelle qui, par sa nature ou son objet, dépasse le territoire de cette ville, quand bien même ce campement est à la fois implanté sur le domaine communal et sur celui de l’Eurométropole de Strasbourg et que la multiplication des campements irréguliers et l’accroissement des personnes sans abri soulèvent des problématiques d’envergure nationale. En outre, la maire de Strasbourg ne peut utilement se prévaloir de ce que l’hébergement d’urgence, prévu par l’article L. 345-2-2 du code de l’action sociale et des familles, relève de la compétence exclusive de l’Etat et que la préfète du Bas-Rhin dispose du droit de réquisitionner les équipements nécessaires au logement des personnes devant être évacuées, dès lors que l’hébergement de ces dernières est une mesure distincte, intervenant en aval de celle qui consiste à mettre un terme au campement illégal. Par ailleurs, la possibilité ouverte à la préfète de saisir la procureure de la République près le tribunal judiciaire de Strasbourg est également sans incidence dans le présent litige, puisque le préfet du département n’a pas autorité sur le représentant du ministère public qui détient le pouvoir d’appréciation de la suite à donner aux plaintes, conformément aux articles 40 et 40-1 du code de procédure pénale. Enfin, les dispositions des articles L. 2112-2 du code général des collectivités territoriales et celles des articles L. 2214-1 et suivants de ce code, relatives à la police d’Etat, ne donnent pas compétence à la préfète du Bas-Rhin pour décider d’évacuer le campement en cause et la circonstance que la préfète avait pris l’initiative de mettre fin à deux campements illégaux en 2021 est aussi sans incidence sur la détermination de l’autorité compétente qui ne se déduit pas de précédents mais des textes en vigueur. Il suit de là que la maire de Strasbourg est seule compétente pour décider de l’évacuation du campement situé dans le parc de l’Etoile et la fin de non-recevoir qu’elle oppose à la requérante ne peut qu’être écartée. » (TA de Strasbourg, 2 décembre 2022, n°2207579)
Jérôme MAUDET
Avocat
10.000 km au compteur pour Louis-Marie LE ROUZIC
A l’heure de la responsabilité sociétale des entreprises (RSE), toute l’équipe du cabinet Maudet-Camus souhaite féliciter Louis-Marie LE ROUZIC qui vient de franchir le cap des 10.000 km à vélo en un peu moins de trois ans.
Cette distance correspond à celle qui sépare les pôles de l’équateur !!!
Bravo à lui !
Vie du cabinet : nous sommes à la recherche de deux nouveaux collaborateurs à Nantes
Offre de collaboration libérale
(Débutant ou première expérience en cabinet)
La SARL Maudet-Camus Avocats est un cabinet inter-barreaux (Nantes/La Roche-sur-Yon) exerçant tant en conseil qu’en contentieux pour le compte d’acteurs locaux.
Le cabinet, actuellement composé de 4 avocats, souhaite renforcer son équipe de collaborateurs afin de faire face à l’accroissement constant de son activité en droit public.
Deux postes de collaboration libérale sont à pourvoir au sein du cabinet de Nantes situé 4 rue racine en plein centre-ville.
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Conseil et contentieux dans l’ensemble des domaines du droit public :
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Les missions seront notamment les suivantes :
- Rédaction d’actes contentieux (requêtes, mémoires, assignations et conclusions),
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Environnement : Retour sur le contentieux des marées vertes bretonnes
« Le ciel est bleu, la mer est verte… », ironisait le professeur Philippe Billet[1].
La couleur verte, symbole d’un environnement en bonne santé est, dans le cas breton, une nuance synonyme d’une nature à l’agonie et d’un cadre toxique.
Les « marées vertes » des côtes bretonnes sont le fait d’un processus complexe : l’eutrophisation, qui peut se définir comme :
« Un apport excessif d’éléments nutritifs dans les eaux, entraînant une prolifération végétale, un appauvrissement en oxygène et un déséquilibre de l’écosystème »[2].
Le littoral breton en sera le théâtre dès le début des années soixante-dix. La principale cause de cette eutrophisation côtière est la pollution de l’eau par les nitrates agricoles. Cette origine, à l’époque soupçonnée mais contestée, est aujourd’hui établie mais inlassablement source d’impétueuses contestations.
A la suite de l’apparition des premières masses d’algues en 1971 à Hillion, les autorités municipales ont évoqué un « salissement des plages »[3]. Le Conseil municipal d’Hillion a demandé à ce que le nettoyage soit pris en charge par l’Etat et le département. Dès le départ, la question de la responsabilité de l’Etat a donc été soulevée, puisque c’est à lui qu’appartient le domaine public maritime. La question est d’autant plus sensible que, rapidement, des cas de morts suspectes d’animaux, et d’hommes ont été relevés.
Ainsi, les insuffisances dans l’application des instruments dédiés à la lutte contre le phénomène des algues vertes bretonnes par les pouvoirs publics, conduisent inévitablement à l’intervention du juge.
L’apparente complétude des normes en matière d’eutrophisation, masquant une volonté politique lacunaire
Lors des premières apparitions des phénomènes d’eutrophisation, les connaissances quant à leur provenance étaient faibles. Au fil des études, des connaissances concrètes et précises ont pu émerger. Lors d’un colloque de l’Ifremer à Saint-Brieuc en 1999[4], la connexité entre la pollution diffuse issue de l’agriculture intensive et les marées vertes bretonnes a été établie avec certitude.
En parallèle, une politique de déni, dite « nitro-scepticisme »[5], notamment par les lobbys agricoles et des pouvoirs publics, a été à déplorer. Ce n’est qu’après les événements mortels de 2009 que des décisions concrètes ont été prises, comme celle de mettre en place un plan de lutte spécifique. A cette occasion, la secrétaire d’Etat chargée de l’écologie n’a pu que constater « le nombre d’années où on [les autorités publiques] a joué la politique de l’autruche »[6].
Le texte européen de référence sur cette question est la directive « Nitrates » de 1991. Elle impose aux Etats de définir des « zones vulnérables », particulièrement sensibles et exposées aux rejets agricoles, et pour lesquelles il est prévu un taux maximum de 50 mg/L de nitrates. Il reste toutefois que des mesures plus strictes seraient nécessaires pour endiguer le phénomène de prolifération algale, puisqu’il ressort de nombreuses études qu’il faudrait moins de 10 mg/L[7] de nitrates pour y parvenir.
Pour ce qui est de la Politique agricole commune (PAC), elle est critiquée en ce qu’elle finance et soutient cette agriculture industrielle, peu respectueuse de l’environnement. Toutefois, face à l’urgence environnementale, et au même titre que le droit de l’urbanisme recherche désormais le zéro artificialisation nette alors qu’il est le droit de l’artificialisation, la PAC se met au vert. La nouvelle PAC, approuvée le 23 novembre 2021 par le Parlement européen, prévoit notamment la création des « éco-régimes », visant à remplacer les « paiements verts », créés en 2013.
Pour cela, les Etats ont dû élaborer un plan stratégique national (PSN), et le déposer avant la fin de l’année 2021 à la Commission européenne. Ainsi, le 28 avril dernier, la Commission a adressé à chaque Etat membre une lettre d’observations, relative aux plans nationaux. Pour ce qui est de la France, la Commission déplore que « les moyens proposés ne sont pas à la hauteur »[8].
La France a donc dû revoir son PSN. Le 15 juillet 2022, le ministre de l’Agriculture, Marc Fesneau, a annoncé que les négociations avec la Commission sur le plan stratégique national français avaient abouties.
Désormais, l’entrée en vigueur du plan stratégique national est prévue au début de l’année 2023.
Le Droit français recèle de nombreuses normes pour encadrer les éléments contribuant au phénomène des marées vertes. Cela passe par le zonage (zones vulnérables, programmes d’actions régionaux), la planification (SDAGE, SAGE), la surveillance et l’encadrement des activités (ICPE, IOTA).
En revanche, pour garantir l’effectivité de la norme environnementale tout en assurant l’adhésion de ses destinataires, les pouvoirs publics ont opté pour la négociation, à travers des mécanismes partenariaux et contractuels (programmes « Bretagne Eau Pure », « Prolittoral », plans de lutte contre la prolifération des algues vertes) basés sur un présupposé hésitant de volontariat des acteurs agricoles. A titre d’exemple, les « Plans algues vertes » mis en place à partir de 2010 visent à régir l’apport d’azote des cours d’eau. Un plan pour la période 2022-2027 est en cours d’élaboration. Toutefois, la Cour des comptes n’a eu de cesse de critiquer l’inefficacité des mesures prises.
Pour assurer le respect du cadre normatif, diverses polices administratives spéciales agissent dans la lutte contre les algues vertes (police des baignades et des activités nautiques, de l’eau, des installations classées, ou encore des matières fertilisantes). En revanche, dès 2002, la Cour des comptes a reproché une « insuffisante volonté de l’Etat, aux niveaux communautaire et national, de remettre en cause des pratiques agricoles durablement marquées par l’encouragement au productivisme et le choix d’une agriculture intensive »[9]. Le fait notamment de ne pas réaliser de contrôles réguliers des rejets d’effluents revient à priver la norme de tout effet contraignant.
Le juge administratif s’est toutefois emparé des difficultés provenant des insuffisances des politiques publiques.
L’action audacieuse du juge et la reconnaissance de la responsabilité étatique
Le juge a admis la possibilité de poursuivre l’Etat au titre de ses carences, permettant ainsi de contourner les difficultés des critères classiques de la responsabilité. La carence fautive de l’Etat consiste à admettre que l’Etat, n’a pas agi, ou du moins de manière insuffisante ou tardive, alors qu’il était tenu de le faire. De cette inaction naît un préjudice. Cela ne relevait pas de l’évidence. En effet, à la suite de la jurisprudence Blanco de 1873[10], il était admis que la responsabilité de l’Etat pouvait être engagée, dans l’hypothèse d’un dommage résultant de ses actes, et non de l’absence d’acte pris par lui. Se pose en effet la question de savoir jusqu’à quel point l’Etat peut s’investir dans les affaires privées, à travers notamment le contrôle des installations classées. En condamnant l’Etat au titre de ses carences (v. infra), le juge national lui définit une place importante dans les actions de protection de l’environnement.
L’Etat français a également été condamné par la Cour de justice de l’Union européenne, en raison de la méconnaissance des objectifs fixés par les directives sectorielles. Jusqu’en 2013[11], les condamnations portaient sur de grossières illégalités telles que la non-désignation des zones vulnérables aux nitrates agricoles. C’est dans une décision de 2014[12] qu’elle s’est attardée sur des questions plus techniques, à savoir si la réglementation mise en place par la France était suffisante pour atteindre les objectifs communautaires. Ici, le juge de l’Union a procédé à une expertise très poussée, reflétant une plus grande sévérité, qui s’explique notamment par les manquements multiples et continus de la France. Cette évolution peut s’expliquer par l’inapplication répétée et pourtant condamnée des objectifs communautaires par les Etats membres. Puisque la méconnaissance des objectifs européens en matière de qualité de l’eau notamment est un problème systématique, d’actualité, de nouvelles condamnations sont à prévoir.
Au niveau national, le juge administratif français a reconnu la carence de l’Etat en matière de contrôle des ICPE et de transposition du Droit communautaire, dans un jugement de 2001, « Société Suez Lyonnaise des eaux »[13].
Dans l’arrêt du 1er décembre 2009[14], la Cour administrative d’appel de Nantes a repris la décision du juge de première instance en reconnaissant le lien de causalité entre l’agriculture et les marées vertes :
« Il résulte de l’instruction que le phénomène de prolifération des ulves, dû essentiellement aux excédents de nitrates issus des exploitations agricoles intensives ».
La Cour administrative d’appel de Nantes condamne l’Etat au titre d’une double carence fautive :
- Carence dans l’application du droit communautaire:
« Considérant qu’eu égard à leur nombre et à leur importance, l’ensemble des insuffisances et retards sus-décrits dans la transposition des directives n° 75/440 du 16 juin 1975 et 91/676 du 12 décembre 1991 doivent être regardés, compte tenu de l’obligation pour les autorités nationales d’assurer l’application du droit communautaire, comme constituant une carence fautive de l’Etat dans l’application de ces réglementations ».
- Carence de la police des installations classées:
Le juge constate des « régulations massives » et la pratique de la contractualisation (PMPOA) « souvent dénuée de base légale ».
Selon la professeure Agathe VAN LANG, le juge admet explicitement le lien de causalité entre les deux, en appliquant de manière « assez souple […] la théorie de la causalité adéquate, selon laquelle le fait générateur à retenir dans une succession de causes possibles est celui qui a été déterminant dans la survenue du dommage »[15]. Cet arrêt semble avoir ouvert la porte à de multiples actions en justice.
En effet, les collectivités territoriales ont agi en justice pour condamner l’Etat aux paiements d’indemnités relatives aux frais qu’elles ont engagé pour ramasser et transporter les algues (TA Rennes, Ord., n°1101991, 23 janvier 2012, n°1101993, n°1101995, n°1111998).
Toutefois, cette méthode est imparfaite en ce qu’elle occulte les acteurs directement responsables des pollutions, contrairement à ce que prévoit le principe dit « pollueur-payeur ». Le caractère diffus de la pollution aux nitrates rend impossible la détermination précise de la part de responsabilité de chaque exploitant.
Dans ce même arrêt de 2009, le juge a condamné l’Etat à réparer le préjudice moral subi par les associations requérantes du fait de ses carences. Il est intéressant de relever que le préjudice moral a été plus largement indemnisé qu’en première instance[16]. Le juge précise que :
« compte tenu de la gravité de la pollution d’un certain nombre de sites des Côtes d’Armor et du Finistère par la prolifération d’algues vertes, et du déséquilibre durable en résultant pour la protection et la gestion de la ressource en eau, les associations demanderesses en première instance, eu égard à leur objet statutaire, ont été victimes d’une atteinte importante aux intérêts collectifs environnementaux qu’elles se sont données pour mission de défendre, constitutive d’un préjudice moral de nature à leur ouvrir droit à réparation ».
La multiplicité des condamnations pose la question de leur effectivité, poussant le juge à utiliser des instruments de plus en plus contraignants.
En 2021[17], le tribunal administratif de Rennes a enjoint à l’Etat d’agir sous quatre mois pour que le sixième programme d’action régional (PAR) soit efficace, reflet de l’actualité du manque d’ambition des politiques publiques en la matière. Une véritable « série judiciaire » entoure ce phénomène puisque c’est un problème systémique. Tant que les aides soutiendront majoritairement cet ordre agricole aux conséquences environnementales désastreuses, l’Etat sera sans cesse condamné.
D’ailleurs, à la suite de cette injonction, plusieurs associations, dont Eau et Rivières de Bretagne, ont estimé que les mesures prises n’étaient pas suffisantes. Selon un article publié sur son site le 14 juin 2022, cette dernière a donc décidé de saisir le Tribunal administratif de Rennes pour enjoindre l’Etat à exécuter les obligations issues de son jugement en date du 4 juin 2021.
Par Sarah ROUXEL
Stagiaire au sein du Cabinet d’avocats MAUDET-CAMUS
[1] BILLET Philippe, Le ciel est bleu, la mer est verte…, Environnement, Août 2013
[2] ETRILLARD Claire, Le droit face aux marées vertes en Bretagne, Energie-Environnement-Infrastructures, n°4, 1er avril 2018, p.23
[3] LUCET Elise, LEGOFF Clément, Sur ma plage abandonnée, Reportage Envoyé spécial, France 2, 9 septembre 2021, Archives mairie d’Hillion.
[4] MERCERON Michel, Pollutions diffuses : du bassin versant au littoral, 23 et 24 septembre 1999, Saint-Brieuc, Ploufragan. Actes de Colloques Ifremer, n°24, 1999 ISSN 0761-1962
[5] GASCUEL C., RUIZ L., VERTES F., Comment réconcilier agriculture et littoral ? : Vers une agroécologie des territoires, coord, Versailles : Quæ, DL 2015, cop. 2015, P.4
[6] Interview de la secrétaire d’Etat Chantal JOUANNO dans le Journal Libération, Sur les algues vertes, la politique de l’autruche, c’est fini, 7 septembre 2009
[7] GASCUEL C., RUIZ L., VERTES F., Comment réconcilier agriculture et littoral ? : Vers une agroécologie des territoires, coord, Versailles : Quæ, DL 2015, cop. 2015, P.12 & Rapport du Conseil Economique Social et Environnemental de Bretagne, Les marées vertes en Bretagne : pour un diagnostic partagé garant d’une action efficace, 12 mai 2011
[8] Observations relatives au Plan Stratégique National relevant de la PAC présenté par la France, Commission européenne, 28 avril 2022, P.4
[9] BILLET Philippe, Le ciel est bleu, la mer est verte…, Environnement n°8-9, août 2013
[10] Tribunal des conflits, 8 février 1873, Blanco, n°00012
[11] CJUE, 13 juin 2013, n° C-193/12, Commission c/ France
[12] CJUE, 4 septembre 2014, n° C-237/12, Commission c/ France
[13] TA Rennes, 2 mai 2001, n°97182, Société Suez Lyonnaise des eaux
[14] CAA Nantes, 1 décembre 2009, n°07NT03775, Ministre d’Etat, ministre de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer c/ Association « Halte aux marées vertes » et a.
[15] VAN LANG Agathe, Le juge administratif, l’Etat et les algues vertes, AJDA, 2010, p.900
[16] TA Rennes, 25 octobre 2007, Associations « Halte aux marées vertes », « Sauvegarde du Trégor », « Eau et Rivières de Bretagne », « De la source à la mer », n°04-630, 04-631, 04-636, 04-637, 04-640
[17] TA Rennes, 3e chambre, 4 juin 2021, n°1806391
Le cabinet MAUDET-CAMUS et NEPSIO CONSEIL vous invitent à partager vos problématiques, projets et retours d’expériences sur le thème de la dématérialisation.
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