Expulsions : démantèlement d’un camp de migrants par le Préfet et voie de fait

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Le 29 septembre 2020, le démantèlement du camp de migrants situé à Virval (Calais) a été effectué.

Onze personnes qui avaient occupé les lieux ainsi que huit associations engagées dans la défense des migrants ont assigné en référé le Préfet du Pas-de-Calais le 4 novembre 2020, l’accusant de voie de fait, rendant illégal le démantèlement.

Dans ce cadre, le représentant de l’Etat a déposé un déclinatoire de compétence, en estimant que le tribunal judiciaire de Boulogne-sur-Mer était incompétent pour connaître d’une telle action.

Dans une ordonnance de référé du 6 janvier 2021 (n°20/00251), le tribunal judiciaire de Boulogne-sur-Mer s’est déclaré incompétent, dans le sens du Préfet. Les parties demanderesses ont interjeté appel de cette ordonnance le 28 septembre 2021 à la Cour d’appel de Douai, Cour à laquelle le Préfet a ensuite adressé un nouveau déclinatoire de compétence. Cette fois-ci en revanche, le juge s’est estimé compétent dans un arrêt du 24 mars 2022 (n°21/05043), et a retenu que le Préfet avait commis une voie de fait.

S’estimant toujours soumis à une juridiction incompétente, le Préfet a élevé le conflit par un arrêté du 5 avril 2022, à la suite duquel la Cour d’appel de Douai a sursis à statuer (Cour d’appel de Douai, 5 avril 2022, n°21/05043).

 

L’APPROCHE RESTRICTIVE DE LA VOIE DE FAIT PAR LE TRIBUNAL DES CONFLITS :

Pour rappel, la voie de fait est constituée en cas d’atteinte gravement illégale à une liberté individuelle ou aboutissant à l’extinction du droit de propriété. A ce titre, le Tribunal des conflits, dans sa décision du 4 juillet 2022 (n°4248), reprend le considérant de principe définissant la voie de fait :

« Considérant qu’il n’y a voie de fait de la part de l’administration, justifiant, par exception au principe de séparation des autorités administratives et judiciaires, la compétence des juridictions de l’ordre judiciaire pour en ordonner la cessation ou la réparation, que dans la mesure où l’administration soit a procédé à l’exécution forcée, dans des conditions irrégulières, d’une décision, même régulière, portant atteinte à la liberté individuelle ou aboutissant à l’extinction d’un droit de propriété, soit a pris une décision qui a les mêmes effets d’atteinte à la liberté individuelle ou d’extinction d’un droit de propriété et qui est manifestement insusceptible d’être rattachée à un pouvoir appartenant à l’autorité administrative ; que l’implantation, même sans titre, d’un ouvrage public sur le terrain d’une personne privée ne procède pas d’un acte manifestement insusceptible de se rattacher à un pouvoir dont dispose l’administration » (Tribunal des conflits, n°C3911, 17 juin 2013, Bergoend c/ Société ERDF Annecy Léman).

Dans la décision commentée, le Tribunal des conflits précise que si le Préfet avait lui-même ordonné le démantèlement du camp, sans autorisation, et s’il avait fait procéder de manière contrainte à l’évacuation des migrants,  son action aurait été constitutive d’une voie de fait :

« 4. Si M. A. et autres font valoir que l’intervention du préfet dans l’évacuation du campement installé sur le terrain en cause serait constitutive d’une voie de fait, il ressort des pièces versées au dossier que l’évacuation du terrain n’a pas été ordonnée par le préfet ».

« 5. L’évacuation du terrain s’est accompagnée, sur décision du préfet, de propositions d’accueil, pour les personnes intéressées, dans des centres d’hébergement situés sur l’ensemble du territoire national et de la mise à disposition de moyens de transport vers ces lieux d’accueil. Cette action de l’administration se rattache à la mission confiée au préfet par les dispositions de l’article L. 345-2 du code de l’action sociale et des familles, consistant à mettre en place dans le département un dispositif de veille sociale chargé d’accueillir les personnes sans abri ou en détresse, de procéder à une évaluation de leur situation et de les orienter vers les structures ou services qu’appelle leur état, et ne s’est pas traduite par une exécution forcée. Il s’ensuit qu’elle ne saurait être qualifiée de voie de fait ».

 

I/ SUR L’APPRECIATION DE L’AUTORITE COMPETENTE POUR PRONONCER LE DEMANTELEMENT :

 

En l’espèce, dans la décision commentée, le Tribunal des conflits retient que le Préfet n’a pas agi sans autorisation, mais dans le cadre d’une opération de police judiciaire :

« L’évacuation du terrain n’a pas été ordonnée par le préfet mais s’est faite dans le cadre d’une opération de police judiciaire après que le procureur de la République eut donné instruction de faire cesser l’infraction réprimée par les dispositions de l’article 322-4-1 du code pénal ».

Au titre de l’article 322-4-1 du code pénal :

« Le fait de s’installer en réunion, en vue d’y établir une habitation, même temporaire, sur un terrain appartenant soit à une commune qui s’est conformée aux obligations lui incombant en vertu du schéma départemental prévu à l’article 1er de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage ou qui n’est pas inscrite à ce schéma, soit à tout autre propriétaire autre qu’une commune, sans être en mesure de justifier de son autorisation ou de celle du titulaire du droit d’usage du terrain, est puni d’un an d’emprisonnement et de 7 500 € d’amende ».

Cette décision est à contre-courant de l’arrêt rendu par la Cour d’appel de Douai le 24 mars 2022. Celle-ci avait estimé que le Préfet avait agi de son propre chef, sans la moindre autorisation d’une autorité compétente. La Cour d’appel de Douai avait écarté le moyen soulevé par le Préfet selon lequel le démantèlement avait été fait dans la cadre d’une opération de flagrance menée par l’autorité judiciaire.

Au titre de l’article 53 du code de procédure pénale :

« Est qualifié crime ou délit flagrant le crime ou le délit qui se commet actuellement, ou qui vient de se commettre. Il y a aussi crime ou délit flagrant lorsque, dans un temps très voisin de l’action, la personne soupçonnée est poursuivie par la clameur publique, ou est trouvée en possession d’objets, ou présente des traces ou indices, laissant penser qu’elle a participé au crime ou au délit.

A la suite de la constatation d’un crime ou d’un délit flagrant, l’enquête menée sous le contrôle du procureur de la République dans les conditions prévues par le présent chapitre peut se poursuivre sans discontinuer pendant une durée de huit jours. […] ».

Si la loi ne précise pas de délai précis, la jurisprudence a toutefois apporté des précisions en estimant qu’une durée de 28 heures (Cassation, criminelle, 26 février 1991, 90-87.360), voire de 48 heures (Cassation, criminelle, 8 avril 1998, 97-80.610, Inédit) pouvaient entrer dans le cadre de la flagrance.

Pour rejeter le moyen du Préfet selon lequel l’action était entreprise dans le cadre d’une opération de flagrance, la Cour d’appel de Douai (24 mars 2022) s’est appuyée sur une déclaration du Préfet qui annonçait que cette occupation illicite avait lieu « depuis plusieurs semaines » déjà :

« Toutefois, tant l’initiative de l’évacuation du camp par le parquet de Boulogne-sur-Mer que les conditions de cette prise de décision sont contredites par le communiqué de presse diffusé le jour même par le préfet du Pas-de-Calais dans lequel il déclare :

« Depuis plusieurs semaines, les effectifs de police ont constaté lors de leurs patrouilles qu’un terrain situé sur le secteur du Virval, à proximité du Centre Hospitalier de Calais, était occupé de manière illicite et prolongée par des migrants en l’absence de toute autorisation du propriétaire, la communauté d’agglomération Grand Calais terre et mers.

Environ 500 tentes y ont été identifiées ».

Egalement, la Cour d’appel de Douai a soulevé l’impossibilité d’avoir organisé, en moins d’un jour, une opération de cette ampleur, ce qui permet d’appuyer le rejet de la flagrance :

« Enfin, l’agent judiciaire de l’État ne s’explique pas sur les conditions de réalisation d’une telle opération, qui a nécessité la prise en charge selon la préfecture de 600 personnes, réparties dans 30 bus et transportées vers plusieurs centres à travers la France, en moins de 24 heures, l’infraction ayant été constatée le 28 septembre à 11h40 et le camp évacué le lendemain à 5h45. Il n’a en effet pas été répondu à la sommation de communiquer sollicitant que soit versé aux débats l’ordre de réquisition des cars, des lieux d’hébergement et des sections de CRS de brigade de police et de gendarmerie ».

La Cour d’appel de Douai conclut sur ce point que :

« Ces éléments viennent contredire l’hypothèse de la découverte de l’infraction la veille. La présence de centaines migrants était donc connue depuis plusieurs semaines et l’évacuation du camp, impliquant la mobilisation de plusieurs dizaines de personnes et une logistique complexe, n’a pu être décidée en quelques heures ».

Le Tribunal des conflits ne développe pas la question de la flagrance, mais justifie la légalité de l’action de démantèlement en s’appuyant sur le fait que l’évacuation a été ordonnée par le Procureur de la République. Cela suffit en effet à prouver que le Préfet n’a pas agi de sa propre initiative, ce qui va en faveur du rejet de la voie de fait.

Pour déterminer si le Préfet avait commis une voie de fait, le juge s’est également attardé sur la question des libertés individuelles. En effet, le Tribunal des conflits rappelle que l’évacuation du camp devait se faire sans contrainte.

 

II/ SUR LA LEGALITE DE L’OPERATION DE MISE A L’ ABRI DES MIGRANTS :

Ensuite, le Tribunal des conflits s’appuie sur les pouvoirs de police appartenant au Préfet, et notamment sur l’article L.345-2 du Code de l’action sociale et des familles en matière d’hébergement d’urgence pour les personnes sans abri ou en détresse qui dispose que :

« Dans chaque département est mis en place, sous l’autorité du représentant de l’Etat, un dispositif de veille sociale chargé d’accueillir les personnes sans abri ou en détresse, de procéder à une première évaluation de leur situation médicale, psychique et sociale et de les orienter vers les structures ou services qu’appelle leur état. Cette orientation est assurée par un service intégré d’accueil et d’orientation, dans les conditions définies par la convention conclue avec le représentant de l’Etat dans le département prévue à l’article L. 345-2-4.

Ce dispositif fonctionne sans interruption et peut être saisi par toute personne, organisme ou collectivité ».

En appel, les requérants ont contesté la légalité d’une « opération de mise à l’abri des migrants », en reprochant que celle-ci avait été effectuée sous contrainte :

« L’existence d’une opération de mise à l’abri des migrants, laquelle ne saurait être réalisée sous contrainte, ce qui est le cas en l’espèce, et considèrent que l’objectif était en réalité de procéder à une évacuation forcée accompagnée d’un déplacement forcé en dehors du calaisis, les moyens employés étant par ailleurs attentatoires à plusieurs libertés individuelles, en l’espèce la liberté d’aller venir, le droit au respect de la vie privée et familiale, le droit à la protection de l’intérêt supérieur de l’enfant, le droit à un recours effectif, le droit à l’accès aux soins, le droit à la dignité le droit à l’hébergement » (Cour d’appel de Douai, 24 mars 2022, n°21/05043, exposé du litige).

Pourtant, le Tribunal des conflits a considéré, dans la décision commentée, que :

« L’évacuation du terrain […] ne s’est pas traduite par une exécution forcée. […] ».

Il ressort de la décision du Tribunal des conflits que le Préfet a agi dans le cadre le plus strict  des pouvoirs dont ils disposent pour la prise en charge des personnes sans abri ou en détresse.

Pour conclure, puisque l’autorisation du démantèlement ne provient pas d’une décision du Préfet sans cadre juridique, et que ce dernier a exercé ses pouvoirs de police en toute légalité, le Tribunal des conflits constate l’inexistence d’une quelconque voie de fait commise par le Préfet :

« Il s’ensuit qu’elle [l’opération litigieuse] ne saurait être qualifiée de voie de fait ».

Il s’agit donc d’une interprétation restrictive de la voie de fait par le Tribunal des conflits par rapport à l’arrêt rendu par la Cour d’appel de Douai le 24 mars 2022 (n°21/05043). En effet, il vient préciser le cadre de la voie de fait et les autorités compétentes en matière de démantèlement d’un camp de migrants.

Dans un article du Journal Le Parisien du 29 mars 2022, on pouvait lire :

« Cette décision [l’arrêt de la Cour d’appel de Douai du 24 mars 2022] met à mal l’utilisation récurrente par l’Etat pour procéder à des expulsions de campements migratoires sur le littoral nord du cadre juridique de la « flagrance » – applicable lorsqu’un délit est constaté depuis moins de 48 heures, selon l’avocate des plaignants, Me Eve Thieffry. « Le juge confirme ce que disent les associations depuis des années : que le préfet n’a aucun pouvoir personnel à évacuation des personnes sur le littoral et à déplacement sous la contrainte », a-t-elle commenté. Cela « interdit le process utilisé par la préfecture ».

 

De même, le Journal Libération, dans un article du 30 mars 2022, mis à jour le 6 avril 2022, disait que :

« La décision [de la Cour d’appel de Douai n°21/05043] pourrait remettre en cause le cadre juridique de nombreuses expulsions ».

Effectivement, un flou persistait sur ce qu’il était possible de faire et sur la répartition des compétences, les associations de protection des migrants jugeant que les actions entreprises étaient souvent illégales, et peu respectueuses des droits de l’homme.

Dans cette affaire, le juge de la Cour d’appel de Douai avait rendu une décision plus favorable aux objectifs défendus par ces associations. Toutefois, telle n’est pas la position du Tribunal des conflits qui a considéré que le Préfet s’est borné à mettre en œuvre ses pouvoirs de police sans commettre de voie de fait.

La solution retenue par le Tribunal des conflits dans la décision commentée ne relève pas de la nouveauté. Effectivement, une voie de fait n’est caractérisée que lorsque l’autorité administrative s’écarte de manière grave et significative de sa mission.

A ce titre, il est possible de rappeler la décision dite « Sieur Carlier » rendue par le Conseil d’Etat le 18 novembre 1949 (n°77441). En l’espèce, un architecte a été arrêté suite à la prise de photographies d’une cathédrale. Elles lui ont été saisies par un commissaire de police, suivant l’ordre du Préfet. De plus, le lendemain, en voulant retourner sur les lieux, l’accès lui avait été refusé. A l’époque, le Conseil d’Etat avait jugé que la saisie des photographies constituait une voie de fait :

« Considérant qu’il résulte de l’instruction que le commissaire de police de Chartres a procédé le 29 septembre 1938, sur l’ordre du préfet d’Eure-et-Loir, à la saisie de plusieurs plaques photographiques appartenant au sieur X… et sur lesquelles celui-ci venait de prendre des vues extérieures de la cathédrale de Chartres ; que cette saisie, qui apparaît dans les circonstances de l’affaire comme manifestement insusceptible d’être rattachée à l’exercice d’un pouvoir appartenant à l’administration, constitue une voie de fait ; que, dès lors, les tribunaux judiciaires sont seuls compétents pour statuer sur l’action en réparation des dommages qu’a pu entraîner ladite saisie et sur la demande de restitution des objets saisis ».

Cependant, il convient de rappeler que la décision dite « Bergoend » rendue par le Tribunal des conflits le 17 juin 2013 (n°C3911) est venue réduire le champ d’application de la théorie de la voie de fait. Ainsi, il est probable qu’une simple saisie de plaques photographiques ne soit plus, aujourd’hui, constitutive d’une voie de fait. Cette redéfinition a eu pour effet de rendre encore plus exceptionnelle la qualification de la voie de fait.

 

Par Sarah ROUXEL   
Stagiaire au sein du Cabinet d’avocats MAUDET-CAMUS

Feux d’artifices : Responsabilités du Maire et de la commune

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Aux termes de l’article 4 du décret n°2010-580 du 31 mai 2010 :

« 1° L’organisateur d’un spectacle pyrotechnique doit en faire la déclaration préalable au maire de la commune et au préfet du département où se déroulera le spectacle un mois au moins avant la date prévue ; »

Aux termes de l’article 19 de l’arrêté du 31 mai 2010 :

« Le dossier de déclaration de spectacle pyrotechnique, adressé par l’organisateur du spectacle au maire de la commune et au préfet du département territorialement compétents au moins un mois avant la date prévue du tir, peut être transmis par voie électronique. »

L’article 24 de l’arrêté précité précise que :

« La zone de tir est délimitée par des barrières ne permettant l’accès qu’aux personnes autorisées par le responsable de la mise en œuvre. Au niveau des points d’accès, il est indiqué la présence d’artifices et l’interdiction d’accès au public. »

Au titre de ses pouvoirs de police, le maire est garant de la sécurité publique et doit prévenir les risques d’accident.

En cas de carence la responsabilité de la commune peut être recherchée tout comme la responsabilité pénale du maire.

 

Une responsabilité administrative :

En cas d’accident, sa responsabilité et celle de la commune ne peuvent être engagées que si la victime établit l’existence d’une faute simple :

  • soit dans le choix de l’artificier,
  • soit dans l’organisation ou le fonctionnement du service public,
  • soit enfin dans l’accomplissement des mesures de police prises pour assurer la sécurité des spectateurs.

La Cour administrative de Lyon a ainsi pu reconnaître la responsabilité d’une commune à la suite d’un accident ayant blessé un spectateur :

« 8. Considérant que la responsabilité d’une commune ne peut être engagée en cas d’accident survenu à un spectateur d’un feu d’artifice tiré sur la commande de celle-ci que si la victime établit l’existence d’une faute de la commune soit dans le choix de l’artificier, soit dans l’organisation ou le fonctionnement du service public, soit enfin dans l’accomplissement des mesures de police prises pour assurer la sécurité des spectateurs ;

  1. Considérant qu’il résulte de l’instruction, et notamment des rapports d’expertise ordonnées par le juge judiciaire et produits au dossier et du jugement du Tribunal correctionnel d’Alès, que la commune de Salindres a organisé un feu d’artifice le 14 juillet 2005, tiré à partir du stade communal, composé de 198 bombes de calibre 45 à 200 ; que si la zone de tir avait été délimitée à l’aide d’un ruban, il est constant qu’aucun dispositif de barrières permettant de maintenir le public en sécurité n’avait été installé, en méconnaissance des règles de sécurité que le maire de la commune avait d’ailleurs rappelé dans un arrêté du 29 juin 2005 et qui fixaient une distance minimale de 150 mètres entre la zone de tir et le public ; qu’un précédent incident s’était d’ailleurs produit quelque temps auparavant, sans que la commune ne prenne de dispositions pour pallier aux insuffisance du dispositif de sécurité ; que si la commune fait valoir, sans d’ailleurs le démontrer, que seules des bombes d’un calibre de 100 mm ont été tirées, l’expert conclut que le site choisi ne présente pas un gabarit suffisant pour pouvoir tirer même des bombes de 100 mm en toute sécurité ; qu’il ne résulte pas en revanche de l’instruction que MmeC…, qui se trouvait au moment de l’accident à une distance de 130 mètres de la zone de tir ait commis une imprudence de nature à exonérer la commune, même partiellement, de sa responsabilité ; que, par suite, la commune de Salindres n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a retenu qu’elle avait commis une faute de nature à engager son entière responsabilité ;
  2. Considérant que la commune de Salindres fait valoir que le dommage subi par Mme C…serait sans lien avec sa propre faute et aurait pu être causé par une fusée manipulée par un enfant à proximité de la victime ; que toutefois, aucun des rapports d’expertise ne retient cette hypothèse, tous retenant au contraire que la blessure de Mme C…résulte de la chute d’une étoile non allumée d’une bombe d’artifice fonctionnant en altitude, venue impacter à grande vitesse l’oeil de la victime, que la présence dans cet oeil de fins grains chatoyants est un indice de la mise en contact d’une étoile de bombe d’artifice avec l’oeil et que ce n’est pas un débris de pétard à mèche ou de fusée, tirés par les spectateurs eux-mêmes ou un jet de caillou ou autre objet qui aurait pu provoquer le type de blessure dont a été victime MmeC… ;
  3. Considérant enfin que si la commune de Salindres soutient que la blessure de Mme C…est une conséquence non de sa propre faute mais du caractère défectueux des produits fournis par la société Nadal frères et soeur, il résulte également de l’instruction que l’aléa de non allumage d’une étoile est un défaut mineur pouvant se rencontrer sur des produits fiables et agréés, aléa auquel il est pallié par des distances de sécurité à respecter par le public ;
  4. Considérant qu’il résulte de ce qui précède qu’est établi le lien de causalité entre la blessure de Mme C…et la faute commise par la commune de Salindres ; » (CAA LYON, 18 décembre 2014, 12LY22281)

 

Une responsabilité pénale :

Pour la Cour de cassation, commet une faute caractérisée présentant un lien de causalité certain avec le dommage le maire qui se borne à déléguer l’organisation de manifestations sans examiner les questions de sécurité avec les organisateurs :

« Attendu qu’il résulte de l’arrêt attaqué et des pièces de procédure qu’au cours d’une manifestation festive organisée à Rochefort- sur- Loire (Maine- et- Loire), Dylan Y…, âgé de neuf ans, a participé à un jeu consistant à faire passer dans un cerceau un taurillon qui surgissait dans une arène ; que l’enfant a été percuté par l’animal et a été victime d’une fracture de la rate ;

Que Roger A…, président du comité des fêtes de la commune, et le maire de celle- ci, Roland X…, ont été cités devant le tribunal de police, du chef de blessures involontaires, le second pour avoir, le 10 juillet 2004, par maladresse, imprudence, inattention, négligence ou manquement à une obligation de sécurité ou de prudence imposée par la loi ou le règlement, dans les conditions et selon les dispositions prévues à l’article 121-3 du code pénal, et, plus précisément, en se désintéressant de l’organisation d’un jeu au cours duquel des enfants étaient mis en présence de taurillons, dans une arène, involontairement causé à Dylan Y… une incapacité totale d’une durée d’un mois, faits prévus et réprimés par les articles R. 625-2 et R. 625-4 du code pénal ; (…)

Attendu que, pour entrer en voie de condamnation à l’encontre de Roland X…, l’arrêt retient, par les motifs propres et adoptés, partiellement reproduits au moyen, qu’il s’est borné à déléguer à deux associations locales l’organisation de la manifestation, qui devait attirer plus de 10 000 personnes dans une localité de 2 500 habitants, qu’il s’est désintéressé du programme prévu et qu’il a négligé d’examiner, avec les organisateurs et les services de secours, les questions de sécurité relevant des pouvoirs de police dont il disposait en sa qualité de maire ;

Attendu qu’en l’état de ces énonciations, d’où il résulte que le prévenu a commis une faute caractérisée, entretenant un lien de causalité certain avec le dommage et ayant exposé la victime à un risque d’une particulière gravité qu’il ne pouvait ignorer, la cour d’appel a justifié sa décision ; » (Cass., 10 juin 2008, n° 07-87134, JurisData n° 2008-044744)

 

 

 

Jérôme MAUDET

Avocat associé.

Mouvement des gilets jaunes : responsabilité sans faute de l’Etat à raison des dégradations commises

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Aux termes de plusieurs jugements du 7 juin 2022, le Tribunal administratif de Rouen a considéré que les délits commis dans le cadre du mouvement des gilets jaunes sont la conséquence de faits d’attroupement et non d’une réunion organisée pour commettre des infractions.

Il en résulte une responsabilité sans faute de l’Etat tenu de réparer les conséquences financières :

« 10. S’il résulte de l’instruction que l’entrave à la circulation, les opérations « péage gratuit » et les dégradations délictuelles perpétrées sur la voie publique à l’occasion de ces manifestations ont pu présenter un caractère organisé et prémédité, quoique l’intermittence de certaines actions révèle, par elle-même, un certain degré d’improvisation, ces faits, survenus dans un contexte de revendication d’ampleur nationale n’ont cependant pas été commis par des groupes qui se seraient constitués et organisés dans le seul but de commettre des délits, sans lien avec le mouvement revendicatif d’ampleur nationale des Gilets Jaunes, contrairement à ce que fait valoir le préfet de la Seine-Maritime, en défense. En outre, les modes d’action utilisés par les manifestants caractérisent, par eux-mêmes, un recours à la force ouverte et à la violence. Enfin, en sus des dégradations commises sur les installations et des opérations consistant à laisser délibérément les usagers franchir les barrières sans s’acquitter du péage, le délit d’organisation d’une manifestation illicite suffit, à lui seul, à engager la responsabilité de l’Etat au titre de l’ensemble des dommages en lien avec cette infraction. Dans ces conditions les dommages résultant des actions de ces manifestants doivent être regardés comme le fait de délits commis à l’occasion d’attroupements ou de rassemblements au sens de l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure. Il suit de là que ces agissements sont de nature à engager la responsabilité sans faute de l’Etat sur le fondement de ces mêmes dispositions. » (TA Rouen 9 juin 2022, n°2003010)

 

Jérôme MAUDET

Avocat associé

Collectivités : La consolidation de la police de l’habitat : police partout, habitat indigne nulle part

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« Il n’est pas d’œuvre humaine qui ne contienne en germe, dans son sein, le principe de sa dissolution ».

Eugène VIOLLET-LE-DUC,

Dictionnaire raisonné de l’architecture française

 

 

« La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n’est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l’exige évidemment, et sous la condition d’une juste et préalable indemnité[1] ». Comme le reconnaît la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen elle-même, lorsqu’elle rencontre la nécessité publique, la propriété privée trouve là ses limites.

En matière de construction et d’habitation, ces dernières se trouvent renforcées à l’issue de l’entrée en vigueur, depuis le 1er janvier 2021 de l’ordonnance n° 2020-1144 du 16 septembre 2020 relative à l’harmonisation et à la simplification des polices des immeubles, locaux et installations.

Une telle consolidation de l’action publique en matière de lutte contre l’habitat indigne était attendue, et ce d’autant plus que le processus législatif avait démarré dès 2018, préfigurant déjà les contours d’une telle évolution.

En effet, dans un avis formulé par l’Assemblée Nationale et présenté par Monsieur le Député Guillaume VUILLETET, il était déjà prévu de permettre au Gouvernement de procéder par voie d’ordonnance sur ce sujet[2].

L’exigence de procéder par voie d’ordonnance fut ensuite clairement formulée par l’article 198 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (1) : Chapitre III : Lutte contre l’habitat indigne et les marchands de sommeil (Articles 185 à 200), dite Loi Elan.

Cet article indique les éléments qui devront figurer dans l’ordonnance qui sera prise, à savoir :

« 1° D’harmoniser et de simplifier les polices administratives mentionnées aux articles L. 123-1 à L. 123-4, L. 129-1 à L. 129-7, L. 511-1 à L. 511-7, L. 521-1 à L. 521-4, L. 541-1 à L. 541-6, L. 543-1 et L. 543-2 du code de la construction et de l’habitation et aux articles L. 1311-4, L. 1331-22 à L. 1331-30 et L. 1334-1 à L. 1334-12 du code de la santé publique, et de prendre les mesures de coordination et de mise en cohérence nécessaires pour favoriser la mise en œuvre effective des mesures prescrites par l’autorité administrative ;

2° De répondre plus efficacement à l’urgence, en précisant les pouvoirs dévolus au maire dans le cadre de ses pouvoirs de police générale en matière de visite des logements et de recouvrement des dépenses engagées pour traiter les situations d’urgence, et en articulant cette police générale avec les polices spéciales de lutte contre l’habitat indigne ;

3° De favoriser l’organisation au niveau intercommunal des outils et moyens de lutte contre l’habitat indigne […] »

Conformément à ce qui était prescrit, l’ordonnance du 16 septembre 2020 et le décret du 24 décembre 2020[3] ont permis de simplifier (I), et d’optimiser (II) l’action de lutte contre l’habitat indigne.

 

I. La simplification de la lutte contre l’habitat indigne

 

L’exigence de simplification qui était prévue par la loi Elan s’est notamment trouvée concrétisée de deux façons dans le code de la construction et de l’habitation : d’une part, il a été procédé à une unification des polices (A) ; d’autres part, une répartition claire des compétences a été opérée (B).

 

A. L’unification de la lutte contre l’habitat indigne

    Auparavant dispersées entre le code de la santé publique[4] et le code de la construction et de l’habitation, et au sein même de ce dernier, réparties en diverses parties[5], les dispositions relatives à la lutte contre l’habitat indigne sont regroupées en un seul chapitre.

La simplification de cette nouvelle police de lutte contre l’habitat indigne transparaît à l’article L.511-1 du code de la construction et de l’habitation, selon lequel : « La police de la sécurité et de la salubrité des immeubles, locaux et installations est exercée dans les conditions fixées par le présent chapitre et précisées par décret en Conseil d’Etat. »

Les différentes polices administratives se trouvent donc regroupées au sein d’une seule police, permettant d’apporter davantage de clarté s’agissant du champ d’application matérielle.

A ce titre, l’article L.511-2 du code de la construction et de l’habitation vient préciser, pour cette nouvelle police, les matières dans lesquelles elle peut intervenir, à savoir :

« 1° Les risques présentés par les murs, bâtiments ou édifices quelconques qui n’offrent pas les garanties de solidité nécessaires au maintien de la sécurité des occupants et des tiers ;

2°[6] Le fonctionnement défectueux ou le défaut d’entretien des équipements communs d’un immeuble collectif à usage principal d’habitation, lorsqu’il est de nature à créer des risques sérieux pour la sécurité des occupants ou des tiers ou à compromettre gravement leurs conditions d’habitation ou d’utilisation ;

3° L’entreposage, dans un local attenant ou compris dans un immeuble collectif à usage principal d’habitation, de matières explosives ou inflammables, lorsqu’il est en infraction avec les règles de sécurité applicables ou de nature à créer des risques sérieux pour la sécurité des occupants ou des tiers ;

4° L’insalubrité, telle qu’elle est définie aux articles L. 1331-22 et L. 1331-23 du code de la santé publique. »

L’unité du champ matériel ne fait cependant pas disparaître la nécessaire dualité organique. Cette dernière bénéficie désormais d’une répartition claire de ses compétences et de leur mise en œuvre.

 

B. Une répartition claire des compétences

    Il n’était pas possible pour l’ordonnance du 16 septembre 2020 d’éviter, à travers les nouveaux articles du code de la construction et de l’habitation, la traditionnelle dualité des acteurs locaux que sont le maire et le préfet.

Pour cette raison, l’article L.511-4 du code de la construction et de l’habitation vient préciser la répartition des pouvoirs qui est opérée entre ces deux autorités :

« L’autorité compétente pour exercer les pouvoirs de police est :

1° Le maire dans les cas mentionnés aux 1° à 3° de l’article L. 511-2, sous réserve s’agissant du 3° de la compétence du représentant de l’Etat en matière d’installations classées pour la protection de l’environnement prévue à l’article L. 512-20 du code de l’environnement ;

2° Le représentant de l’Etat dans le département dans le cas mentionné au 4° du même article. »

Au titre de la mise en œuvre de leurs compétences, il est important de noter que ces deux autorités peuvent se voir signaler des faits entrant dans leur champ de compétence par toute personne qui en aurait connaissance, ainsi que le prévoit l’article L.511-6 du code précité.

Par ailleurs, ces deux autorités, pour mettre en œuvre leurs compétences peuvent, en application de l’article L.511-7 du code de la construction et de l’habitation, faire procéder à toutes visites qui leurs paraissent utiles afin d’évaluer les risques qui se trouvent mentionnés par l’article L.511-2 du code de la construction et de l’habitation.

Ce pouvoir trouve toutefois deux limites. Tout d’abord, lorsque de telles visites se déroulent sur des lieux à usage totale ou partielle d’habitation, elles ne peuvent être effectuées qu’entre 6h et 21h. Par ailleurs, si l’occupant s’oppose à une telle visite ou si la personne ayant qualité pour autoriser l’accès aux lieux ne peut pas être atteinte, il est nécessaire d’obtenir l’autorisation du juge des libertés et de la détention du Tribunal judiciaire dans le ressort duquel sont situés ces lieux.

Ces deux autorités voient également leur décision être éclairée à la lumière d’un constat établit par un rapport.

Concrètement, pour la situation d’insalubrité, il s’agit d’un rapport du directeur général de l’agence régional de santé ou du directeur du service communal d’hygiène et de santé (Art. L.511-8 CCH). On se trouve ici dans une situation de compétence liée, dans la mesure où ce rapport est un préalable obligatoire à l’arrêté d’insalubrité.

S’agissant de l’arrêté de mise en sécurité qui est pris par le maire, il est pris sur la base d’un rapport établi par les services municipaux ou intercommunaux compétents. Le maire peut également demander à la juridiction administrative la désignation d’un expert, qui doit se prononcer dans un délai de vingt-quatre heures à compter de sa désignation[7]. (Art. L.511-9 du CCH).

Cela étant, si l’expert conclu à l’existence d’un danger imminent, l’autorité compétente doit suivre une procédure particulière.

En effet, et s’agissant de l’arrêté de mise en sécurité, l’article L.511-9 du CCH précise que « Si le rapport de l’expert conclut à l’existence d’un danger imminent, l’autorité compétente fait application des pouvoirs prévus par la section 3 du présent chapitre. »

En application des pouvoirs prévus par la section 3, l’autorité compétente ordonne par arrêté les mesures indispensables pour faire cesser le danger imminent dans un délai qu’elle fixe, sans procédure contradictoire préalable pour l’arrêté de mise en sécurité. (Art. L.511-19 du CCH).

On doit mentionner et regretter ici, eu égard à l’effort de clarification entrepris, un manque de précision relatif à la rédaction de l’article L.511-19 du code de la construction et de l’habitation ainsi formulé dans son premier alinéa :

« En cas de danger imminent, manifeste ou constaté par le rapport mentionné à l’article L. 511-8 ou par l’expert désigné en application de l’article L. 511-9, l’autorité compétente ordonne par arrêté et sans procédure contradictoire préalable les mesures indispensables pour faire cesser ce danger dans un délai qu’elle fixe. »

Le premier manque de précision concerne l’utilisation même de la procédure prévue par cet article. En effet, ce dernier permet d’agir sans procédure contradictoire préalable et ce même en cas de danger simplement constaté. Or un danger constaté, mais qui n’a pas un caractère imminent ou manifeste ne fait pas nécessairement apparaître un caractère d’urgence, de tel sorte que les acteurs locaux peuvent hésiter sur la démarche à suivre en matière de contradictoire.

Il est donc nécessaire de faire œuvre de précaution et de recourir au contradictoire alors même que cela n’est pas forcément l’esprit du texte.

Le second manque de précision de cet article concerne le rapport qui est visé. Le rapport mentionné à l’article L.511-8[8] du CCH peut être le rapport de du directeur de l’Agence Régionale de Santé, comme le rapport des services municipaux ou intercommunaux.

A la lecture du second aliéna de l’article L.511-19 du CCH, qui évoque une procédure de démolition, on peut raisonnablement considérer qu’il est question du rapport des services municipaux et intercommunaux. Un plus grand degré de précision aurait toutefois permis d’éviter de telles suppositions.

En revanche, et de façon ordinaire, l’arrêté de mise en sécurité ou de traitement de l’insalubrité pris en application de l’article L.511-10[9] du CCH se fait à l’issue d’une procédure contradictoire[10].

La possibilité de déroger à une telle obligation comme le prévoit le code de la construction et de l’habitation, participe, d’une certaine façon, à cette volonté d’optimiser la lutte contre l’habitat indigne.

 

II. L’optimisation de la lutte contre l’habitat indigne

L’optimisation correspond à l’action d’obtenir le meilleur. En cela, les nouvelles dispositions issues de l’ordonnance du 16 septembre 2020 sont censées permettre aux autorités compétences d’obtenir le meilleur résultat, eu égard aux prescriptions qui devront être adoptées. En effet, ces nouvelles dispositions permettent un renforcement des moyens d’action (A), et prévoit une forme de garantie de l’effectivité de ces dernières (B).

 

A. Un renforcement des moyens d’action

    Les articles L.511-11 et suivants du code de la construction et de l’habitation offrent aux autorités compétentes un large choix d’actions qu’elles peuvent utilement mettre en œuvre en fonction de la gravité des situations constatées.

L’article L.511-11[11] du code précité prévoit notamment ainsi que « L’autorité compétente prescrit, par l’adoption d’un arrêté de mise en sécurité ou de traitement de l’insalubrité, la réalisation, dans le délai qu’elle fixe, de celles des mesures suivantes nécessitées par les circonstances :

1° La réparation ou toute autre mesure propre à remédier à la situation y compris, le cas échéant, pour préserver la solidité ou la salubrité des bâtiments contigus ;

2° La démolition de tout ou partie de l’immeuble ou de l’installation ;

3° La cessation de la mise à disposition du local ou de l’installation à des fins d’habitation ;

4° L’interdiction d’habiter, d’utiliser, ou d’accéder aux lieux, à titre temporaire ou définitif. »

Par ailleurs, l’article L.511-11 du code de la construction et de l’habitation prévoit que l’arrêté doit mentionner qu’à l’expiration du délai fixé, la personne qui n’a pas exécuté les travaux[12] est redevable du paiement d’une astreinte par jour de retard. Le même article prévoit également que les travaux peuvent être exécutés d’office aux frais de la personne visée par l’arrêté[13].

Il est important de relever que la personne visée par l’arrêté, pour n’être pas tenu d’exécuter les mesures prescrites, peut notamment se libérer de son obligation par la conclusion d’un bail à réhabilitation. Elle peut également le faire si elle conclut un bail emphytéotique ou contre un contrat de vente moyennant paiement d’une rente viagère, « à charge pour les preneurs ou débirentiers d’exécuter les travaux prescrits et d’assurer, le cas échéant, l’hébergement des occupants ».

Si la personne exécute les travaux conformément à ce qui est prescrit, elle peut alors obtenir la mainlevée de l’arrêté de mise en sécurité ou de traitement de l’insalubrité, en application de l’article L.511-14 du code de la construction et de l’habitation.

De tels moyens d’action trouvent également la garantie de leur effectivité à travers deux créations de l’ordonnance du 16 septembre 2020 que sont la procédure d’urgence et les dispositions pénales, contribuant ainsi à optimiser les mesures prescrites.

 

B. Une garantie de l’effectivité des moyens d’action

    Pour apporter un peu plus de garanties dans les actions menées par cette nouvelle police de l’habitat, l’ordonnance prévoit une procédure d’urgence propre à permettre que l’action soit menée dans les temps.

En effet, les dispositions des articles L.511-19[14] à L. 511-21 du code de la construction et de l’habitation offrent la possibilité à l’autorité compétente de faire face à toutes les situations, y compris les plus urgentes et ce de manière prompt.

Contrairement à ce qui était prévu par l’ancien article L.511-3 du code de la construction et de l’habitation, le maire n’est donc plus tenu de procéder contradictoirement que ce soit en cas de danger imminent, manifeste ou constaté.

Pour éviter tout risque et si aucune autre mesure ne permet d’écarter le danger, l’autorité compétente peut même aller jusqu’à faire procéder à la démolition complète de l’immeuble. Si une telle décision doit reposer sur un jugement du président du tribunal judiciaire, elle est le fruit d’une procédure accélérée au fond.

Par ailleurs, et de la même façon que pour la procédure ordinaire, si les mesures prescrites ne sont pas exécutées dans les délais, il est possible de les faire exécuter d’office, conformément à l’article L.511-20 du code précité.

Au-delà de cette optimisation temporelle, les nouvelles dispositions ne manquent pas de prévoir des sanctions pénales.

En effet, l’article L.511-22 du code de la construction et de l’habitation envisage des sanctions tant pour les personnes physiques que pour les personnes morales.

S’agissant des personnes physiques, les nouvelles dispositions prévoient des peines d’emprisonnement et d’amende, mais également la possibilité de confisquer les biens ou encore l’interdiction d’exercer une activité professionnelle ou sociale, de même que l’interdiction d’acheter un bien immobilier à usage d’habitation ou un fonds de commerce.

Les personnes morales quant à elles peuvent se voir également interdire d’acheter ou d’être usufruitier d’un bien immobilier à usage d’habitation ou d’un fonds de commerce d’un établissement recevant du public à usage totale ou partiel d’hébergement. Ces mêmes personnes morales peuvent se voir aussi confisquer certains biens.

La propriété privée, droit inviolable et sacré, ne saurait donc l’emporter sur la nécessité publique de prévenir les risques liés aux habitats indignes. L’action publique se trouve largement fortifiée par les nouvelles dispositions du code de la construction et de l’habitation, telles qu’elles sont issues de l’ordonnance du 16 septembre 2020. Puisse l’habitat indigne s’en trouver diminué.

 

Aurélien DEBRAY

Docteur en droit et élève avocat

 

Jérôme MAUDET

Avocat

 

[1] Article 17, Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789.

[2] Voir Article 58, « Simplifier par ordonnance les procédures de lutte contre l’habitat indigne », Avis fait au nom de la Commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, sur le Projet de loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (n°846), enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 15 mai 2018.

[3] Décret n° 2020-1711 du 24 décembre 2020 relatif à l’harmonisation et à la simplification des polices des immeubles, locaux et installations.

[4] Art. L.129-1 CSP ; Art. L.1331-22 CSP ; Art. L.1331-23 CSP ; Art. L.1331-24 CSP ; Art. L.1331-25 CSP ; Art. L.1331-26 CSP ; Art. L.1331-26-1 CSP.

[5] Art. L.129-1 CCH ; Art. L.129-4-1 CCH ; Art.L.511-2 CCH ; Art. L.511-3 CCH.

[6] Voir également Art. R.511-1 CCH.

[7] Voir également Art. R.511-2 et R.511-4 CCH.

[8] Voir aussi l’Art. R.511-3 CCH.

[9] Voir également Art. R.511-3 et R.511-5 CCH.

[10] V. Art. R.511-8 CCH.

[11] Voir aussi Art. R.511-4 CCH.

[12] Article R.511-6 du code de la construction et de l’habitation : « Le délai d’exécution des mesures de réparation ou de démolition ne peut être inférieur à un mois à compter de la date de la notification de l’arrêté de mise en sécurité ou de traitement de l’insalubrité, sauf dans le cadre de la procédure d’urgence prévue à l’article L. 511-19. »

[13] Voir Art. R.511-9 CCH.

[14] Voir également l’Art. R.511-6 et Art. R.511-8 CCH.

Contentieux administratif : La reproduction littérale de la demande de première instance rend irrecevable la requête d’appel (C.A.A. Nantes, 22 janvier 2021, n°19NT03497)

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1. Il ressort des dispositions de l’alinéa 1er de l’article R. 411-1 du code de justice administrative que :

« La juridiction est saisie par requête. La requête indique les nom et domicile des parties. Elle contient l’exposé des faits et moyens, ainsi que l’énoncé des conclusions soumises au juge ».

Réservée initialement à la recevabilité des demandes de première instance, cette disposition est applicable aux requêtes d’appel en application de l’article R. 811-13 du code de justice administrative.

Cet article dispose que :

« Sauf dispositions contraires prévues par le présent titre, l’introduction de l’instance devant le juge d’appel suit les règles relatives à l’introduction de l’instance de premier ressort définies au livre IV ».

Par conséquent, la requête d’appel doit certes permettre d’obtenir l’annulation de la décision contestée grâce aux moyens développés en première instance mais aussi démontrer que la motivation retenue par le juge de première instance est erronée.

Autrement dit, la requête d’appel doit bien évidemment contenir les moyens propres à obtenir l’annulation d’une décision défavorable mais également soulever des moyens propres à contester le jugement de première instance lui aussi défavorable.

 

2. A cette fin, la critique systématique du jugement de première instance est indispensable.

Les mentions succinctes au jugement de première instance sont insuffisantes.

En ce sens, le simple rappel, à l’issue de la présentation des faits, de l’existence du jugement défavorable et la demande tendant, dans le dispositif, à son annulation ne permettent pas de se conformer aux dispositions combinées de l’article R. 411-1 et R. 811-13 du code de justice administrative.

C’est ce que la Cour administrative d’appel de Nantes a rappelé aux termes d’un arrêt en date du 22 janvier 2021.

Aux visas des dispositions précitées, il a été jugé que :

« En vertu de ces dispositions, la requête doit, à peine d’irrecevabilité, contenir l’exposé des faits et moyens, ainsi que l’énoncé des conclusions soumises au juge.

    1. La requête dont Mme A… a saisi la cour se borne à reproduire intégralement et exclusivement l’exposé des faits et moyens figurant dans son mémoire de première instance, dont elle ne diffère que par son intitulé, par une référence au jugement attaqué à la fin de l’exposé des faits et par la présentation à la cour de conclusions tendant à l’annulation de ce jugement. Il s’ensuit que la fin de non-recevoir opposée à la requête par l’EHPAD de Carrouges et tirée de ce que cette requête ne satisfait pas aux exigences de motivation résultant des dispositions précitées, doit être accueillie» (C.A.A. Nantes, 22 janvier 2021, n°19NT03497).

Aux termes de cet arrêt, ce n’est pas la reprise littérale, en appel, de l’argumentation développée dans la demande de première instance qui semble être sanctionnée par l’irrecevabilité de la requête mais l’absence totale de critique du jugement contesté qui, à travers sa motivation, a déjà répondu à chacun des moyens invoqués à l’endroit de la décision attaquée.

Cet arrêt viendrait alors confirmer une pratique pourtant établie – mais qui doit parfois être rappelée – selon laquelle chaque appelant doit contester la motivation retenue par le juge de première instance qui a rejeté les moyens invoqués devant lui.

 

Louis-Marie Le Rouzic

Avocat au Barreau de Nantes

 

Contentieux administratif : une requête prématurée n’est pas nécessairement irrecevable

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« Does’ to happen sooner rather than later. » (Mieux vaut plus tôt que plus tard) disent les anglais.

La liaison du contentieux par l’exercice d’un recours préalable obligatoire est une formalité indispensable bien connue des publicistes.

Par un arrêt du 16 juin 2021, le Conseil d’Etat est venu préciser que la recevabilité du recours contentieux est subordonnée à l’exercice d’un tel recours et non à l’intervention d’une décision de l’administration.

« 3. L’institution d’un recours administratif, préalable obligatoire à la saisine du juge, vise à laisser à l’autorité compétente pour en connaître le soin d’arrêter définitivement la position de l’administration. Pour autant, dès lors que le recours administratif obligatoire a été adressé à l’administration préalablement au dépôt de la demande contentieuse, la circonstance que cette dernière demande ait été présentée de façon prématurée, avant que l’autorité administrative ait statué sur le recours administratif, ne permet pas au juge administratif de la rejeter comme irrecevable si, à la date à laquelle il statue, est intervenue une décision, expresse ou implicite, se prononçant sur le recours administratif. Il appartient alors au juge administratif, statuant après que l’autorité compétente a définitivement arrêté sa position, de regarder les conclusions dirigées formellement contre la décision initiale comme tendant à l’annulation de la décision, née de l’exercice du recours administratif préalable, qui s’y est substituée. » (CE, 16 juin 2021, N° 440064)

Il est donc possible, après avoir exercé un recours préalable obligatoire, de saisir directement la juridiction sans attendre que l’administration se prononce expressément ou tacitement.

 

Jérôme MAUDET

Avocat

Droit de l’environnement : conséquences de l’annulation d’une dérogation espèces protégées pour un ICPE

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Quelles conséquences peut entraîner l’annulation d’une dérogation espèces protégées sur l’exploitation d’une installation classée pour la protection de l’environnement lorsque cette dérogation a, en l’espèce, trouvé exécution ?

Commentaire de Maître Gaëlle PAULIC sous CE, 28 avril 2021, n°440734, Ministre de la Transition Ecologique c/ Société M. (Conclusions Olivier FUCHS, rapporteur public).

 

Par une décision en date du 28 avril 2021, le Conseil d’Etat est venu préciser les incidences de cette annulation contentieuse et de l’autorité de la chose jugée qui s’y attache, tant au regard de l’autorité préfectorale, en charge de tirer les conséquences de cette annulation en faisant usage des pouvoirs  qu’elle détient sur le fondement de l’article L 171-7 du code de l’environnement, que de l’exploitant de l’installation classée.

Par deux arrêtés en date des 29 octobre 2015 et 9 mars 2018, le Préfet du Doubs avait autorisé la société M. à exploiter une carrière de roches calcaires sur le territoire de la commune de Semondans.

Pour permettre cette exploitation et eu égard à la présence d’espèces protégées sur site, le préfet de département avait, par un arrêté du 14 novembre 2014, accordé à la société une dérogation à l’interdiction de détruire, altérer, dégrader des sites de reproduction ou des aires de repos concernant les 29 espèces animales protégées identifiées.

La société avait entamé l’exploitation du site dans sa partie Sud et procédé au décapage total du terrain sur près de 4,5 hectares.

Ce premier arrêté avait été annulé par le Tribunal administratif de Besançon par jugement en date du 21 septembre 2017 et avait donné lieu à l’édiction d’un second arrêté pris en date du 26 décembre 2017 et autorisant la dérogation au principe de protection des espèces protégées identifiées.

Une association, L’association des opposants à la carrière de Semondans (ADOCS), avait demandé l’annulation de ce nouvel arrêté et par un jugement n°1801079 en date du 4 juillet 2019, les magistrats administratifs y avaient fait droit en considérant d’une part que l’arrêté était, comme le premier, insuffisamment motivé[1] et d’autre part, que le projet « d’exploitation de la carrière de Semondans, nonobstant la qualité du gisement en question et l’intérêt économique qu’il représente, ne présente pas un caractère exceptionnel, ni indispensable pour l’approvisionnement en matériaux de qualité du pays de Montbéliard. Alors même que l’arrêté en litige aurait intégré des préoccupations environnementales, le projet ne saurait, par conséquent, être regardé comme constituant une raison impérative d’intérêt public majeur permettant de justifier l’atteinte portée par ce projet au maintien dans un état de conservation favorable des populations d’espèces protégées dans leur aire de répartition naturelle » (cons.7).

En application des dispositions de l’article L.171-7 du code de l’environnement lesquelles disposent, dans leur version en vigueur depuis le 27 juillet 2019, que  » I.-Indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées, lorsque des installations ou ouvrages sont exploités, des objets et dispositifs sont utilisés ou des travaux, opérations, activités ou aménagements sont réalisés sans avoir fait l’objet de l’autorisation, de l’enregistrement, de l’agrément, de l’homologation, de la certification ou de la déclaration requis en application du présent code, ou sans avoir tenu compte d’une opposition à déclaration, l’autorité administrative compétente met l’intéressé en demeure de régulariser sa situation dans un délai qu’elle détermine, et qui ne peut excéder une durée d’un an /

Elle peut, par le même acte ou par un acte distinct, suspendre le fonctionnement des installations ou ouvrages, l’utilisation des objets et dispositifs ou la poursuite des travaux, opérations, activités ou aménagements jusqu’à ce qu’il ait été statué sur la déclaration ou sur la demande d’autorisation, d’enregistrement, d’agrément, d’homologation ou de certification, à moins que des motifs d’intérêt général et en particulier la préservation des intérêts protégés par le présent code ne s’y opposent », le Préfet du Doubs avait, par arrêté du 4 octobre 2019, mis en demeure la société de déposer un dossier de demande d’autorisation environnementale ou de cesser définitivement son activité et avait prononcé la suspension immédiate du fonctionnement de la carrière dans l’attente de la régularisation de la situation administrative de l’exploitation.

Sollicitant la suspension de cet arrêté devant le juge des référés du tribunal administratif de Besançon, la société faisait valoir que plus aucune autorisation n’était requise au titre de la législation espèces protégées puisque le terrain, correspondant à la phase 1 de l’exploitation de la carrière, avait été entièrement décapé en exécution des dérogations obtenues et que la mise en demeure de déposer un nouveau dossier d’autorisation était ainsi entachée d’une erreur de droit.

Faisant droit à cette argumentation, le juge des référés a ordonné la suspension de l’exécution de l’arrêté préfectoral du 4 octobre 2019 et le Ministère de la Transition écologique s’est pourvu en cassation contre cette ordonnance.

C’est dans ce contexte contentieux et après deux annulations au fond, des arrêtés de dérogation aux espèces protégées délivrés à la société, que le Conseil d’Etat vient préciser les pouvoirs et compétences de l’autorité administrative lorsque ce n’est pas l’autorisation d’exploiter qui a fait l’objet d’une annulation mais la dérogation au principe de protection des espèces prise sur le fondement de l’article L 411-2 du code de l’environnement entièrement exécutée et que ces deux autorisations juridiques délivrées distinctement doivent être considérées comme une autorisation unique du fait de la réforme introduite en 2017 de l’autorisation environnementale unique[2].

Cette articulation des décisions administratives distinctes devenues, de facto, autorisation unique n’est pas nouvelle et le rapporteur public, sous l’arrêt commenté, de rappeler que le Conseil d’Etat avait déjà considéré que l’autorisation environnementale délivrée, que ce soit sur le fondement des installations classées ou de la loi sur l’Eau, était considérée à compter du 1er mars 2017 et des dispositions transitoires de l’ordonnance du 26 janvier 2017 comme une autorisation environnementale et qu’elle peut, dès lors, être contestée en tant qu’elle n’incorpore pas, à la date à laquelle le juge statue, la dérogation aux espèces protégées si celle-ci était légalement requise[3].

Le cadre juridique étant rappelé, il restait alors à en dérouler les conséquences pour l’administration compétente lorsque celle-ci doit se prononcer à raison de l’annulation contentieuse d’une des procédures embarquées par l’autorisation ICPE ou IOTA devenue autorisation environnementale et que cette dernière, du fait de son incomplétude, ne peut être appliquée.

Suivant l’argumentation de son rapporteur public, le Conseil d’Etat, faisant application des dispositions combinées des articles L. 511-1 et 2, L. 411-2, L.181-1 et suivants et L 171-7 du code de l’environnement, fixe ici le régime applicable en assimilant l’incomplétude de l’autorisation environnementale du fait de l’annulation contentieuse d’une des autorisations nécessaires aux travaux, à une exploitation du site irrégulière du fait de l’absence d’une autorisation environnementale et à la possibilité ainsi, pour l’autorité préfectorale, de faire pleinement usage des mesures et sanctions prévues à l’article L 171-7 du code de l’environnement :

 « 15. Il résulte de l’ensemble de ces dispositions que, lorsque la dérogation au régime de protection des espèces protégées prévue à l’article L. 411-2 du code de l’environnement et délivrée en vue de permettre l’exploitation d’une installation classée pour la protection de l’environnement, ou la partie de l’autorisation environnementale en tenant lieu, a fait l’objet d’une annulation contentieuse, il appartient au préfet de mettre en œuvre les pouvoirs qu’il tient de l’article L. 171-7 du code de l’environnement précité en mettant l’exploitant en demeure de régulariser sa situation dans un délai qu’il détermine et, le cas échéant, en édictant des mesures conservatoires pouvant aller jusqu’à la suspension de l’exploitation de l’installation en cause jusqu’à ce qu’il ait statué sur une demande de régularisation. Saisi d’une telle demande, il lui appartient d’y statuer en tenant compte de la situation de droit et de fait applicable à la date à laquelle il se prononce, notamment en tirant les conséquences de la décision juridictionnelle d’annulation et de l’autorité de chose jugée qui s’y attache, le cas échéant en abrogeant l’autorisation d’exploiter ou l’autorisation environnementale en tenant lieu ».

Dans le cas présent et une fois le principe de la régularisation de la situation administrative admis, se posait néanmoins la question de savoir, au moment où l’administration aura à se prononcer sur la régularisation de la situation, si une autorisation à déroger était toujours nécessaire du fait de l’exécution des travaux de défrichement et de décapage d’une partie du site et d’appréhender cette problématique sans, ainsi que le rapporteur public le soulevait,  entériner la politique « du fait régulièrement accompli mais finalement illégal » et effacer ainsi « toute trace de la séquence passée ».

Donnant plein effet utile aux objectifs de protection poursuivis par les directives communautaires Habitat et Oiseaux, le Conseil d’Etat précise tant les compétences du préfet pour sanctionner en tenant compte des atteintes commises à la biodiversité que la nature des obligations pesant sur l’exploitant à raison des travaux exécutés sur la base de la dérogation avant son annulation contentieuse pour un motif de fond.

« 16. Dans l’hypothèse où, en raison des travaux réalisés notamment sur le fondement de la dérogation au régime de protection des espèces protégées prévue à l’article L. 411-2 du code de l’environnement avant qu’elle ne soit annulée pour un motif de fond, la situation de fait, telle qu’elle existe au moment où l’autorité administrative statue à nouveau, ne justifie plus la délivrance d’une telle dérogation, il incombe cependant au préfet de rechercher si l’exploitation peut légalement être poursuivie en imposant à l’exploitant, par la voie d’une décision modificative de l’autorisation environnementale si elle existe ou par une nouvelle autorisation environnementale, des prescriptions complémentaires. Ces prescriptions complémentaires comportent nécessairement les mesures de compensation qui étaient prévues par la dérogation annulée, ou des mesures équivalentes, mais également, le cas échéant, des conditions de remise en état supplémentaires tenant compte du caractère illégal des atteintes portées aux espèces protégées, voire l’adaptation des conditions de l’exploitation et notamment sa durée »

Ainsi, l’exécution des travaux ayant portés atteinte à des espèces et habitats protégés et l’annulation contentieuse de la dérogation obtenue mais déclarée illégale pour un motif de fond, n’exemptent pas l’exploitant du respect de la règlementation espèces protégées et de la mise en œuvre de l’ensemble des mesures compensatoires, celles prévues par la dérogation annulée comme celles pouvant être nouvellement imposées par l’autorité préfectorale pour tenir compte « du caractère illégal des atteintes portées aux espèces protégées ».

C’est également une invitation à la prudence pour les porteurs de projets soumis, en l’espèce, à procédure d’ autorisation environnementale et les inciter à évaluer les risques de l’exécution des dérogations administratives obtenues en matière d’espèces protégées et de l’exploitation du site dès lors que des recours contentieux sont pendants et leur issue incertaine au regard de la difficulté à justifier d’une raison impérative d’intérêt public majeur de nature sociale ou économique, et ce sous peine d’une éventuelle suspension d’exploiter tant qu’il n’aura pas été statué sur une nouvelle autorisation, sans compter, en outre, les difficultés posées par la remise en état des sites.

 

Gaëlle PAULIC

Avocate au Barreau de Nantes

 

 

[1] Considérant 5 du jugement : « Si l’arrêté du 26 décembre 2017 énonce les raisons pour lesquelles il n’existe pas d’autres solutions alternatives satisfaisantes à l’implantation de cette carrière et mentionne en quoi la dérogation accordée répondrait à des raisons impératives d’intérêt public majeur, l’arrêté contesté se borne à mentionner que «  la demande de dérogation ne nuit pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces protégées concernées dans leur aire de répartition naturelle ». Par cette affirmation, qui s’abstient de préciser les éléments de fait sur lesquels repose cette appréciation, l’arrêté en litige ne permet pas de s’assurer du respect de ce critère, dès lors, l’arrêté contesté est insuffisamment motivé ».

 

[2] Ces dispositions, applicables depuis le 1er mars 2017, résultent de l’ordonnance du 26 janvier 2017 relative à l’autorisation environnementale, dont l’article 15 prévoit notamment que : « 1° Les autorisations délivrées au titre (…) du chapitre II du titre Ier du livre V du code de l’environnement dans leur rédaction antérieure à la présente ordonnance (…) sont considérées comme des autorisations environnementales relevant du chapitre unique du titre VIII du livre Ier de ce code, avec les autorisations, enregistrements, déclarations, absences d’opposition, approbations et agréments énumérés par le I de l’article L. 181-2 du même code que les projets ainsi autorisés ont le cas échéant nécessités ; les dispositions de ce chapitre leur sont dès lors applicables, notamment lorsque ces autorisations sont contrôlées, modifiées, abrogées, retirées, renouvelées, transférées, contestées ou lorsque le projet autorisé est définitivement arrêté et nécessite une remise en état ».

[3] CE, 22 juillet 2020, n°429610 : « 7. Il résulte des dispositions citées au point précédent que les autorisations délivrées au titre de la police de l’eau en application de l’article L. 214-3 du code de l’environnement, antérieurement au 1er mars 2017, date d’entrée en vigueur de l’ordonnance du 26 janvier 2017, sont considérées, à compter de cette date, comme des autorisations environnementales. Dès lors que l’autorisation environnementale créée par cette ordonnance tient lieu des diverses autorisations, enregistrements, déclarations, absences d’opposition, approbations et agréments énumérés au I de l’article L. 181-2 du code de l’environnement, dont la dérogation à l’interdiction de destruction d’espèces animales non domestiques et de leurs habitats prévue à l’article L. 411-2 du code de l’environnement, c’est sans erreur de droit que la cour a jugé que l’autorisation environnementale issue de l’autorisation délivrée par le préfet le 17 octobre 2011 au titre de la police de l’eau pouvait être utilement contestée devant elle au motif qu’elle n’incorporait pas, à la date à laquelle elle a statué, la dérogation dont il était soutenu qu’elle était requise pour le projet de travaux en cause. Cependant, après avoir estimé que les travaux autorisés par l’arrêté attaqué étaient susceptibles d’entraîner la destruction ou la mutilation de spécimens d’espèces protégées ainsi que la destruction, l’altération ou la dégradation de leurs sites de reproduction et aires de repos, la cour a commis une erreur de droit en annulant l’autorisation attaquée dans son ensemble au seul motif que cette décision ne comporte pas la dérogation requise en vertu des articles L. 411-1 et L. 411-2 du code de l’environnement, alors que ce motif ne vicie l’autorisation environnementale en litige qu’en tant qu’elle n’incorpore pas cette dérogation, divisible du reste de l’autorisation.

Collectivités : pas d’obligation d’accueil dans les cantines scolaires au-delà de la capacité maximale

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Par un arrêt du 22 mars 2021 qui sera publié au recueil Lebon, le Conseil d’Etat est venu préciser que les conditions d’accès des élèves au service public de la restauration scolaire.

En substance, après avoir rappelé le principe d’égalité d’accès des élèves au service de restauration, les juges du palais royal ont considéré que lorsque la capacité maximale d’accueil est atteinte une collectivité est en droit de refuser d’inscrire de nouveaux élèves :

« 3. Aux termes de l’article L. 131-13 du code de l’éducation, résultant de l’article 186 de la loi du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté :  » L’inscription à la cantine des écoles primaires, lorsque ce service existe, est un droit pour tous les enfants scolarisés. Il ne peut être établi aucune discrimination selon leur situation ou celle de leur famille « . Par ces dispositions, éclairées par les travaux préparatoires de la loi dont elles sont issues, le législateur a entendu rappeler, d’une part, qu’il appartient aux collectivités territoriales ayant fait le choix d’instituer un service public de restauration scolaire de prendre en compte l’intérêt général qui s’attache à ce que tous les élèves puissent bénéficier de ce service public, d’autre part, qu’elles ne peuvent légalement refuser d’y admettre un élève sur le fondement de considérations contraires au principe d’égalité. Pour autant, ces dispositions ne font pas obstacle à ce que les collectivités territoriales puissent légalement refuser d’y admettre un élève lorsque, à la date de leur décision, la capacité maximale d’accueil de ce service public est atteinte.

4. Par suite, en jugeant que lorsqu’un service public de restauration scolaire existe dans une école primaire, la collectivité territoriale qui l’organise est tenue d’y inscrire chaque élève de l’école qui en fait la demande, sans que l’absence de place disponible ne puisse lui être opposée, la cour administrative d’appel de Nancy a commis une erreur de droit. Son arrêt doit donc être annulé, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur l’autre moyen du pourvoi. » (Conseil d’État, 4ème – 1ère chambres réunies, 22/03/2021, 429361)

Jérôme MAUDET

Avocat

Vie du cabinet : formation des élus et des agents sur les procédures d’expulsion

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Louis-Marie LE ROUZIC animait mardi 16 mars une formation (en présentiel !!) destinée aux élus et agents de plusieurs collectivités sur le thème :

« Occupation illégale du domaine appartenant à une collectivité et procédures contentieuses d’expulsion ».

Au programme de la matinée :

  • La constatation de l’occupation
  • La contestation de l’occupation
  • La cessation de l’occupation

Merci aux participants pour la qualité de leur écoute et des échanges.

Les agents habilités à poursuivre les infractions à l’environnement ont désormais accès au système d’immatriculation des véhicules

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L’article 99 de la LOI n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire a habilité les agents de police judiciaires adjoints et les gardes-champêtres à constater l’abandon ou le dépôt illégal de déchets.

Depuis l’entrée en vigueur du Décret n° 2021-285 du 16 mars 2021 modifiant les articles R. 330-2 et R. 330-3 du code de la route relatifs aux conditions d’accès au traitement de données à caractère personnel dénommé « Système d’immatriculation des véhicules », ces mêmes agents ainsi que les fonctionnaires et agents mentionnés à l’article L. 172-4 du code l’environnement disposent désormais d’un accès aux informations concernant les pièces administratives exigées pour la circulation des véhicules.

L’objectif est de permettre l’identification rapide des auteurs de dépôts illégaux de déchets.

 

Jérôme MAUDET

Avocat