Droit des collectivités : conditions d’engagement de la responsabilité sans faute de l’Etat à raison des dégradations à la suite de manifestations

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Objet : les conditions d’engagement de la responsabilité sans faute de l’Etat à raison des dégradations à la suite de manifestations

 

La loi du 7 janvier 1983 (loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 – loi Deferre ; JO 9 janvier 1983) relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l’Etat, a transféré la responsabilité sans faute à l’Etat ainsi que son contentieux qui relève à présent à la juridiction administrative.

L’article 92 de cette même loi a été codifié à l’article L. 2216-3 du Code général des collectivités territoriales qui prévoit que :

« L’Etat est civilement responsable des dégâts et dommages résultant des crimes et délits commis, à force ouverte ou par violence, par des attroupements ou rassemblements armés ou non armés, soit contre les personnes, soit contre les biens. »

Autrefois, la responsabilité du fait des attroupements et des rassemblements incombait aux communes. Cette responsabilité était prévue à l’article L133-1 du Code des communes qui prévoyait que les communes étaient :

« Civilement responsables des dégâts et dommages résultant des crimes et délits commis à force ouverte ou par violence, sur leur territoire, par les attroupements ou rassemblements armés ou non armés, soit envers les personnes, soit contre les propriétés publiques ou privées. »

Le juge compétent était le juge judiciaire.

C’est l’article 27 de la loi n°86-29 du 9 janvier 1986 portant diverses dispositions relatives aux collectivités locales qui a abrogé l’article L133-1 du Code des communes et a ainsi transféré la responsabilité du fait des attroupements et rassemblements à l’Etat.

La compétence juridictionnelle a été transférée au juge administratif. De ce fait, cette compétence empêche le juge pénal de connaître l’action civile contre l’Etat même s’il est saisi au fond d’une plainte pour crime ou délit (Tribunal des conflits, 21 mai 2001, n° 225, Préfet de la Réunion).

Il s’agit d’un régime d’un régime de responsabilité sans faute.

 

Les trois conditions cumulatives pour engager la responsabilité sans faute de l’Etat

Tout d’abord, pour que la responsabilité sans faute de l’Etat soit engagée il faut que les dommages dont la réparation est réclamée soient imputables à un attroupement ou un rassemblement.

Ensuite, il faut que les faits dommageables soient des actes de violence constitutifs de crimes ou de délits.

Enfin, il faut que les dommages soient en lien de manière directe et certaine avec le comportement des manifestants.

 

  1. Sur la définition de l’attroupement et du rassemblement

La jurisprudence du Tribunal des conflits ainsi que celle du Conseil d’Etat a établi une liste non-exhaustive sur ce que représentent les notions « d’attroupement » et de « rassemblement ».

En effet, des individus agissant isolément, des groupes spécialisés dans l’action violente ou constitués pour satisfaire une volonté de représailles ou de vengeance ne caractérisent pas les notions « d’attroupement » ou de « rassemblement ».

A titre d’exemple, le Conseil d’Etat a considéré que l’interception d’un camion transportant de la viande pas un groupe d’une soixantaine de personnes cumulé au déversement de carburant sur le contenu du camion et « eu égard au caractère prémédité de ces actions », ne pouvait être regardé comme caractérisant un « attroupement » (Conseil d’Etat, 26 mars 2004, Société BV Exportslachterii, Apeldoorn ESA, n°248623).

De la même façon, lorsque les agissements ont été prémédités « dans le cadre d’une action concertée et avec le concours de plusieurs personnes » (Tribunal des conflits, 15 janvier 1990, Chamboulive et autre c/ Commune de Vallecalle, n°02607), alors la responsabilité sans faute de l’Etat ne peut pas être engagée car ces agissements n’ont pour objectif que de détruire ou d’agir par vengeance.

Par ailleurs, un ensemble d’individus, non-identifiés, disposant d’une identité propre agissant de manière préméditée type « opération de commando » ne peut pas non plus être regardé comme un attroupement.

La Cour administrative d’appel de Nancy rappelle que :

« Considérant qu’il résulte de l’instruction que si les détériorations volontaires, qui ont un lien étroit avec le mouvement de grève, n’ont pas été commises par l’ensemble des mineurs réunis sur le port de Richemont, il ne résulte pas des pièces du dossier que leurs auteurs, qui n’ont pas formellement été identifiés, aient agi, soit de manière tout à fait isolée et exclusivement en leur nom personnel, soit en se fondant dans une organisation ou un groupe disposant d’une identité propre, ou encore parallèlement au rassemblement dans le cadre d’une action concertée, rapide et préméditée assimilable à une opération de commando ; que ces actes délictuels doivent être regardés, contrairement à ce que soutient le ministre, comme ayant été commis par un attroupement ou rassemblement au sens des dispositions précitées de la loi du 7 janvier 1983. »  (Cour administrative d’appel de Nancy, 15 mai 1997, n°1997-044649).

Il est admis que les dommages causés par l’action des manifestants ou des grévistes doivent être imputables à un attroupement ou un rassemblement « précisément identifié » (Avis Conseil d’Etat, 20 février 1998, Sté d’études et de construction de sièges pour l’automobile, n°189285) même lorsqu’elles dégénèrent en violences urbaines (Conseil d’Etat, Sect. 2000, Assurances générales de France, n°188974).

A titre d’exemple, l’occupation d’une usine par des grévistes ayant « brûlé dans la cour de l’usine des stocks de produits chimiques appartenant à l’entreprise » et se livrant à cette occasion à des actes de violence constitue un attroupement ou un rassemblement engageant, même sans faute, la responsabilité de l’Etat (CAA Douai, 26 février 2002, n°99DA00631, Sté AIG Europe).

Toutefois, il est nécessaire d’émettre quelques interrogations sur le manque de définition voire de contradiction qu’il peut y avoir avec ces notions. Il y a un exemple assez significatif qui démontre que la définition nécessite des précisions.

En 2005, des émeutes dans les banlieues françaises ont éclaté de telle sorte que la Fédération française des sociétés d’assurance a estimé les dégradations à plusieurs millions d’euros. A la suite de ces évènements, une vingtaine de collectivités locales de Seine-Saint-Denis ont engagé une action aux fins de faire reconnaître la responsabilité sans faute de l’Etat.

Or, elles ont été déboutées et ont dû assumer les conséquences financières des violences urbaines. Ce manque de définition fait peser un lourd risque juridique pour les collectivités locales.

En effet, le Conseil d’Etat a considéré que :

« La cour n’a pas dénaturé les faits qui lui étaient soumis en relevant que les agissements à l’origine des dommages en cause avaient été commis selon des méthodes révélant leur caractère prémédité et organisé et qu’il n’était pas établi qu’ils aient été en relation avec un attroupement ou un rassemblement identifié au sens de l’article L. 2216-3 du code général des collectivités territoriales. » (Conseil d’Etat, 11 juillet 2011, n°331669).

Le rassemblement de plusieurs personnes ne peut pas, à lui seul, engager la responsabilité sans faute de l’Etat car ça n’entre pas dans le champ de la définition de « l’attroupement ».

En 2018, le Conseil d’Etat a fait évoluer sa jurisprudence en considérant que « les manifestations d’agriculteurs présentaient un caractère organisé et prémédité » mais « à l’occasion de manifestations sur la voie publique, organisées à l’appel de plusieurs organisations syndicales pour protester contre les difficultés économiques du monde agricole et contre diverses mesures gouvernementales et auxquelles avaient participé plusieurs centaines d’agriculteurs, et non par un groupe qui se serait constitué et organisé à seule fin de commettre des délits » (Conseil d’Etat, 3 octobre 2018, Commune de Saint-Lô, n°416352).

Par conséquent, à l’appui de cette jurisprudence, même s’il apparaît que les mouvements de manifestation étaient organisés et prémédités, la responsabilité sans faute de l’Etat ne peut plus être écartée sur ce motif. Le juge administratif apprécie le lien qu’il peut y avoir entre la manifestation et les auteurs de dégradations. Il va considérer que le lien est rompu lorsque les auteurs ne se sont organisés que pour commettre ces délits.

Autrement dit, même si les manifestants sont organisés et ont prémédité leurs actions et qu’ils commettent des délits, il faut que l’ensemble de leurs actions -bien qu’elles soient illégales- soient en lien avec la manifestation afin de mettre en cause la responsabilité sans faute de l’Etat.

C’est alors dans ces conditions que l’article L.2216-3 du Code général des collectivités territoriales trouve à s’appliquer.

 

  1. Sur les actes de violences constitutifs de crimes et de délits

Les actes de violences doivent être constitutifs de crimes et de délits.

Par un arrêt du 19 mai 2000, le Conseil d’Etat a considéré que :

« Des lycéens au nombre de 1 500 à 2 000 environ se sont rassemblés devant le lycée Henri IV à Béziers et que, au moment où certains d’entre eux tentaient de pénétrer dans le lycée à la suite d’un professeur, la porte a été refermée, les lycéens étant repoussés contre une balustrade qui s’est effondrée, blessant notamment le fils mineur de M. X… ; que la cour, qui, en décrivant avec précision les circonstances de l’accident et notamment le comportement des manifestants, avant d’écarter la responsabilité de l’Etat, a implicitement, mais nécessairement estimé que ce comportement ne constituait pas un délit, a suffisamment motivé son arrêt » (Conseil d’État, 19 mai 2000, Languedoc-Roussillon, n°203546).

Autre exemple, le juge administratif a rejeté la demande formée par une société concessionnaire d’autoroute qui demandait le paiement des péages non acquittés du fait de l’ouverture des barrières par les manifestants. Dans ce cas présent, les juges ont considéré que cette ouverture de péage réalisée par les manifestants n’était pas constitutive d’un crime ou d’un délit et par conséquent, la responsabilité sans faute de l’Etat ne pouvait pas être engagée. (CAA Nantes, 30 mars 2012, n°11NT00706)

La particularité de ce régime de responsabilité est que le juge administratif se « saisit » du droit pénal pour apprécier si les actions commises sont représentatives de crimes et délits.

En effet, « si en principe, l’autorité de la chose jugée au pénal ne s’impose aux autorités et juridictions administratives qu’en ce qui concerne les constatations de fait que les juges répressifs ont retenues et sont le support nécessaire de leurs décisions, il en est autrement lorsque la légalité d’une décision administrative est subordonnée à la condition que les faits qui servent de fondement à cette décision constituent une infraction pénale ; dans cette dernière hypothèse, l’autorité de la chose jugée s’étend exceptionnellement à la qualification juridique donnée aux faits par le juge pénal » (Conseil d’Etat, Ass., 8 janvier 1971, n°77800 Ministère de l’Intérieur c/ Dame Desamis).

En d’autres termes, en principe le juge administratif n’est pas lié par la qualification des faits établie par le juge pénal.

C’est pourquoi, lorsque le juge administratif est saisi de la mise en cause de la responsabilité sans faute de l’Etat, il apprécie les faits afin de savoir s’ils sont constitutifs de crimes ou de délits au regard du droit pénal en vigueur.

  1. Le lien de causalité entre le comportement des manifestants et le dommage causé

Enfin, classiquement, il est nécessaire de démontrer un lien de causalité entre les dommages subis et le comportement des manifestants. Le lien entre le dommage et le comportement des manifestants doit être direct et certain.

« L’application de ces dispositions (article 92 de la loi du 7 janvier 1983) est subordonnée à la condition que les dommages dont l’indemnisation est demandée résultent de manière directe et certaine de crimes ou de délits déterminés, commis par des rassemblements ou attroupements précisément identifiés.

Lorsque le dommage invoqué a été causé à l’occasion d’une série d’actions concertées ayant donné lieu sur l’ensemble du territoire ou une partie substantielle de celui-ci à des crimes ou délits commis par plusieurs attroupements ou rassemblements, ce régime d’indemnisation n’est applicable que si le dommage résulte de manière directe et certaine de crimes ou de délits déterminés commis par des rassemblements ou attroupements précisément identifiés. » (Conseil d’Etat, Avis Ass., 20 février 1998, n°189185, n°189187 et n°189188).

Les dommages peuvent être corporels, ou matériels (Conseil d’Etat, Ass., avis, 6 avril 1990, Soc. Cofiroute et SNCF) et c’est ce que prévoit la loi du 7 janvier 1983. Il n’y a aucune restriction sur la nature des dommages indemnisables. L’Etat est donc responsable de l’ensemble des dégâts et des dommages résultant du comportement d’un attroupement ayant commis des crimes ou des délits.

De plus, dans l’avis susmentionné, le Conseil d’Etat rappelle que l’Etat peut être responsable également des dommages ayant un caractère commercial notamment si le dommage est lié à la hausse des coûts d’exploitation ou une perte de recettes d’exploitation.

 

Aurélie SAPHORE

Master II Droit public des affaires

Urbanisme : les inconvénients pour la commodité du voisinage ne justifient pas un refus sur le fondement de l’article R.111-2

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Suivant un arrêt du 1er mars 2023, le Conseil d’Etat juge que les inconvénients qu’un projet de construction présente pour la commodité du voisinage (les conditions et le cadre de vie des riverains) ne constituent pas un risque d’atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique justifiant un refus de permis de construire au titre du R.111-2 du code de l’urbanisme.

« Il appartient à l’autorité d’urbanisme compétente et au juge de l’excès de pouvoir, pour apprécier si les risques d’atteintes à la salubrité ou à la sécurité publique justifient un refus de permis de construire sur le fondement de ces dispositions, de tenir compte tant de la probabilité de réalisation de ces risques que de la gravité de leurs conséquences, s’ils se réalisent.

3. Pour juger que le projet litigieux était de nature à porter atteinte à la salubrité publique au sens des dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme, la cour, d’une part, s’est fondée sur les inconvénients importants qu’il présenterait pour les conditions et le cadre de vie des riverains alors que de telles considérations relatives à la commodité du voisinage ne relèvent pas de la salubrité publique au sens de ces dispositions, d’autre part, n’a explicité ni la teneur, ni la gravité des atteintes à la salubrité publique qui seraient induites par le projet. En statuant ainsi, la cour a entaché son arrêt d’erreurs de droit. » (CE, 1er mars 2022, société Energie Ménétréols n° 455629)

 

Céline CAMUS

Avocate associée

Droit des collectivités : conséquences du prononcé d’une peine d’inéligibilité sur le mandat en cours

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Lorsqu’une peine d’inéligibilité est définitivement prononcée en cours de mandat pour une cause survenue postérieurement à l’élection, elle implique la cessation immédiate du mandat.

A l’inverse si l’inéligibilité est découverte en cours de mandat pour une cause préexistante à l’élection, la procédure de la démission d’office n’est pas applicable.

 

Les conseillers municipaux

Pour les conseillers municipaux c’est au Préfet qu’il revient de déclarer l’intéressé démissionnaire.

L’article L 236 du Code électoral dispose en effet que :

« Tout conseiller municipal qui, pour une cause survenue postérieurement à son élection, se trouve dans un des cas d’inéligibilité prévus par les articles L. 230, L. 231 et L. 232 est immédiatement déclaré démissionnaire par le préfet, sauf réclamation au tribunal administratif dans les dix jours de la notification, et sauf recours au Conseil d’État, conformément aux articles L. 249 et L. 250. Lorsqu’un conseiller municipal est déclaré démissionnaire d’office à la suite d’une condamnation pénale définitive prononcée à son encontre et entraînant de ce fait la perte de ses droits civiques et électoraux, le recours éventuel contre l’acte de notification du préfet n’est pas suspensif. »

Le préfet ne peut toutefois prononcer la démission d’office qu’à la condition que la condamnation pénale soit définitive :

« Considérant qu’aux termes de l’article L. 236 du code électoral : Tout conseiller municipal qui, pour une cause survenue postérieurement à son élection, se trouve dans un des cas d’inéligibilité prévus par les articles L. 230, L. 231 et L. 232 est immédiatement déclaré démissionnaire par le préfet (…) ; qu’aux termes de l’article L. 230 du code électoral : Ne peuvent être conseillers municipaux : 1° Les individus privés du droit électoral (…) ; qu’aux termes, enfin, de l’article L. 7 du même code, applicable aux faits commis postérieurement à l’entrée en vigueur de la loi du 19 janvier 1995 : Ne doivent pas être inscrites sur la liste électorale, pendant un délai de cinq ans à compter de la date à laquelle la condamnation est devenue définitive, les personnes condamnées pour l’une des infractions prévues par les articles 432-10 à 432-16 (…) du code pénal (…) ; qu’il résulte de la combinaison de ces dispositions que le préfet ne peut prononcer la démission d’office d’un conseiller municipal en raison d’une condamnation prononcée en application des articles 432-10 à 432-16 du code pénal que si le jugement de condamnation est devenu définitif postérieurement à l’élection de l’intéressé comme conseiller municipal ;

Considérant qu’il résulte de l’instruction qu’en application de l’article 432-14 du code pénal, le tribunal correctionnel de Bordeaux a, par jugement du 19 juin 2000 dont il n’a pas été relevé appel, condamné M. F pour délit de favoritisme à raison de faits commis entre janvier 1995 et août 1996 dans l’exercice de son mandat de maire de Lesparre (Gironde) ; qu’il suit de là que, si M. F n’a été radié des listes électorales qu’en décembre 2001, la cause de son inéligibilité est antérieure à son élection, en mars 2001, comme conseiller municipal de la commune de Lesparre, de telle sorte que le préfet de la Gironde n’aurait pu, sans excéder ses pouvoirs, le déclarer démissionnaire d’office en application des dispositions de l’article L. 236 du code électoral ; qu’il résulte de ce qui précède que M. D… et autres ne sont pas fondés à demander l’annulation de la décision implicite par laquelle le préfet de la Gironde a rejeté leur demande tendant à ce que M. F soit démis d’office de son mandat de conseiller municipal (…); » (CE, 7 janv. 2004, n° 258240)

Le préfet se trouve alors dans le cadre d’une compétence liée.

Il est donc tenu de prononcer d’office la démission du conseiller concerné.

Cette décision de démission d’office n’est enfermée dans aucun délai.

Tant que le conseiller n’a pas été démis, celui-ci peut poursuivre son mandat

En cas de carence du Préfet, il appartient à tout électeur de la commune de demander au préfet d’exercer sa compétence.

En cas de refus, l’électeur pourra saisir le tribunal administratif territorialement compétent lequel devra statuer dans un délai de deux mois.

Le conseiller démis peut également saisir le tribunal administratif dans les 10 jours de la notification de la décision préfectorale.

 

Les maires et les adjoints

L’application de l’article L. 236 du Code électoral ne fait pas obstacle à l’application de l’article L. 2122-16 du Code général des collectivités territoriales qui confie la révocation définitive des maires et des adjoints à un décret en Conseil des ministres.

Cet article dispose en effet que :

« Le maire et les adjoints, après avoir été entendus ou invités à fournir des explications écrites sur les faits qui leur sont reprochés, peuvent être suspendus par arrêté ministériel motivé pour une durée qui n’excède pas un mois. Ils ne peuvent être révoqués que par décret motivé pris en conseil des ministres. »

 

Jérôme MAUDET

Avocat associé

Collectivités : Quel recours contre le non-renouvellement d’un contrat portant occupation du domaine public ?

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En cas de non renouvellement, le titulaire d’une convention d’occupation du domaine public portuaire lui permettant d’amarrer son bateau peut-il demander au juge du contrat la reprise des relations contractuelles ?

Par un arrêt du 13 juillet 2022, le Conseil d’Etat a considéré que le recours en contestation d’une mesure de résiliation du contrat ne s’applique pas aux mesures de non-renouvellement d’un contrat portant occupation du domaine public arrivé à échéance :

« 1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que M. B… a conclu avec la commune de Sanary-sur-Mer une convention d’occupation temporaire du domaine public portuaire lui permettant de bénéficier, pour l’année 2016, d’un poste d’amarrage dans le port de cette commune pour un bateau dont il est copropriétaire avec M. D…. Par un courrier du 7 octobre 2016, la commune de Sanary-sur-Mer a informé M. B… de ce qu’elle ne serait pas en mesure de renouveler pour 2017 ce contrat arrivant à échéance le 31 décembre 2016. Par un jugement du 16 mai 2019, le tribunal administratif de Toulon a rejeté la demande de M. B… et de M. D… tendant à l’annulation de cette décision. La commune de Sanary-sur-Mer se pourvoit en cassation contre l’arrêt du 17 septembre 2021 par lequel la cour administrative d’appel de Marseille, faisant droit à l’appel de M. B…, a annulé la décision attaquée.

2. Le juge du contrat ne peut, en principe, lorsqu’il est saisi par une partie d’un litige relatif à une mesure d’exécution d’un contrat, que rechercher si cette mesure est intervenue dans des conditions de nature à ouvrir droit à indemnité. Toutefois, une partie à un contrat administratif peut, eu égard à la portée d’une telle mesure d’exécution, former devant le juge du contrat un recours de plein contentieux contestant la validité de la résiliation de ce contrat et tendant à la reprise des relations contractuelles. Cette exception relative aux décisions de résiliation ne s’étend pas aux décisions de la personne publique refusant de faire application de stipulations du contrat relatives à son renouvellement. Il s’agit alors de mesures d’exécution du contrat qui n’ont ni pour objet, ni pour effet de mettre unilatéralement un terme à une convention en cours. » (Conseil d’Etat, 13 juillet 2022, n°458488)

Autrement dit, le non-renouvellement ne pouvant pas être s’assimilé à une mesure de résiliation, le juge du contrat doit seulement rechercher si le non-renouvellement est susceptible d’ouvrir droit à indemnité.

Jérôme MAUDET

Avocat

Expulsion : Le Maire est compétent sur l’ensemble de son territoire y compris sur des parcelles intercommunales ou métropolitaines

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Par une ordonnance du 2 décembre 2022, le juge des référés du tribunal administratif de Strasbourg a considéré que l’expulsion d’un campement sur le territoire communal relève de la compétence du Maire de la commune nonobstant le fait que ce terrain appartienne également à une métropole.

La circonstance que la multiplication des campements irréguliers et l’accroissement des personnes sans abri soulèvent des problématiques d’envergure nationale n’est pas de nature à lui permettre d’échapper à ses obligations en matière de police administrative.

Il en résulte également que le Préfet ne peut pas se substituer au maire sans avoir au préalable constaté la carence du maire dans l’exercice de ses pouvoirs de police ou que le campement est situé sur le territoire de plusieurs communes :

« 5. En l’espèce, une décision d’évacuation du campement situé dans le parc de l’Etoile à Strasbourg ne saurait être regardée comme constitutive d’une mesure de police prise à une échelle qui, par sa nature ou son objet, dépasse le territoire de cette ville, quand bien même ce campement est à la fois implanté sur le domaine communal et sur celui de l’Eurométropole de Strasbourg et que la multiplication des campements irréguliers et l’accroissement des personnes sans abri soulèvent des problématiques d’envergure nationale. En outre, la maire de Strasbourg ne peut utilement se prévaloir de ce que l’hébergement d’urgence, prévu par l’article L. 345-2-2 du code de l’action sociale et des familles, relève de la compétence exclusive de l’Etat et que la préfète du Bas-Rhin dispose du droit de réquisitionner les équipements nécessaires au logement des personnes devant être évacuées, dès lors que l’hébergement de ces dernières est une mesure distincte, intervenant en aval de celle qui consiste à mettre un terme au campement illégal. Par ailleurs, la possibilité ouverte à la préfète de saisir la procureure de la République près le tribunal judiciaire de Strasbourg est également sans incidence dans le présent litige, puisque le préfet du département n’a pas autorité sur le représentant du ministère public qui détient le pouvoir d’appréciation de la suite à donner aux plaintes, conformément aux articles 40 et 40-1 du code de procédure pénale. Enfin, les dispositions des articles L. 2112-2 du code général des collectivités territoriales et celles des articles L. 2214-1 et suivants de ce code, relatives à la police d’Etat, ne donnent pas compétence à la préfète du Bas-Rhin pour décider d’évacuer le campement en cause et la circonstance que la préfète avait pris l’initiative de mettre fin à deux campements illégaux en 2021 est aussi sans incidence sur la détermination de l’autorité compétente qui ne se déduit pas de précédents mais des textes en vigueur. Il suit de là que la maire de Strasbourg est seule compétente pour décider de l’évacuation du campement situé dans le parc de l’Etoile et la fin de non-recevoir qu’elle oppose à la requérante ne peut qu’être écartée. » (TA de Strasbourg, 2 décembre 2022, n°2207579)

 

Jérôme MAUDET

Avocat

Contentieux administratif : Quelles sont les libertés fondamentales reconnues par le juge des référés liberté

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Aux termes de l’article L.521-2 du Code de justice administrative :

« Saisi d’une demande en ce sens justifiée par l’urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public aurait porté, dans l’exercice d’un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures. »

Dans sa décision n°451129 du 20 septembre 2022, le Conseil d’Etat vient de considérer que le droit de chacun de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé constitue une liberté fondamentale.

Les libertés fondamentales reconnues par le juge des référés-libertés depuis 2001 sont désormais au nombre de 39 :

1.     Liberté d’aller et venir (décision n° 228928, 09/01/2001)
2.     Droit constitutionnel d’asile (décision n° 229039, 12/01/2001), asile territorial (décision n° 239792, 12/11/2001)
3.     Libre administration des collectivités territoriales (décision n° 229247, 18/01/2001)
4.     Libre expression du suffrage (décision nos 229921 et 229922, 07/02/2001)
5.     Liberté d’expression des courants de pensée et d’opinion (décision n° 230611, 24/02/2001)
6.     Libre disposition d’un bien (décision n° 231559, 23/03/2001)
7.     Liberté personnelle – possession de papiers d’identité (décision n° 231965, 02/04/2001)
8.     Droit de solliciter le statut de réfugié et de demeurer en France le temps nécessaire à l’examen de la demande (décision n° 232997, 02/05/2001)
9.     Droit de propriété (décision n° 234226, 31/05/2001)
10.    Liberté d’entreprendre, liberté du commerce et de l’industrie et liberté contractuelle (décision n° 239840, 12/11/2001)
11.    Droit d’assurer de manière effective sa défense devant le juge (décision n° 244686, 03/04/2002)
12.    Droit pour le patient majeur de donner, lorsqu’il se trouve en état de l’exprimer, son consentement à un traitement médical (décision n° 249552, 16/08/2002)
13.    Droit pour un parti politique légalement constitué de tenir des réunions (décision n° 249666, 19/08/2002)
14.    Droit de se marier (décision n° 253216, 13/01/2003)
15.    Droit de grève (décision n° 262186, 09/12/2003)
16.    Liberté de culte (décision n° 264314, 16/02/2004)
17.    Possibilité d’exprimer dans des formes appropriées ses convictions religieuses (décision n° 266085, 07/04/2004)
18.    Secret des correspondances et liberté d’exercice de leurs mandats par les élus locaux (décision n° 263759, 09/04/2004)
19.    Liberté du travail (décision n° 264310, 04/10/2004)
20.    Présomption d’innocence (décision n° 278435, 14/03/2005)
21.    Liberté du salarié de ne pas être astreint un travail forcé (décision n° 279999, 03/05/2005)
22.    Consentement libre et éclairé du patient aux soins médicaux qui lui sont prodigués (décision n° 284803, 08/09/2005)
23.    Liberté d’exercice de la profession d’expert en automobile (décision n° 288024, 15/12/2005)
24.    Droit d’exercer un recours effectif devant un juge (décision n° 291118, 13/03/2006)
25.    Liberté syndicale (décision n° 291399, 28/03/2006)
26.    Liberté de manifestation (décision n° 300311, 05/01/2007)
27.    Droit au respect de la vie privée (décision n° 310125, 25/10/2007)
28.    Égal accès à l’instruction (décision n° 344729, 15/12/2010)
29.    Droit au respect de la vie (décision nos 353172 et 353173, 16/11/2011)
30.    Droit au respect de la vie et droit du patient de consentir à un traitement médical et de ne pas subir un traitement qui serait le résultat d’une obstination déraisonnable (décision nos 375081, 375090 et 375091, 14/02/2014)
31.    Droit pour un fonctionnaire de ne pas être soumis à un harcèlement moral (décision n° 381061, 19/06/2014)
32.    Droit de propriété des personnes publiques (décision n° 393895, 09/10/2015)
33.    Droit de se déplacer en utilisant un moyen de locomotion autorisé (décision n° 440179, 30/04/2020)
34.    Droit à la protection des données personnelles (décision n° 440442, 18/05/2020)
35.    Droit pour un ressortissant français d’entrer sur le territoire français (décision n° 442581, 18/08/2020)
36.    Liberté de pratiquer un sport (décision n° 445102, 16/10/2020)
37.    Liberté de création artistique et d’accès aux œuvres culturelles (décision n° 447698, 23/12/2020)
38.    Liberté de la presse (décision n° 448721, 03/02/2021)
39.    Droit de chacun de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé (décision n° 451129, 20/09/2022)

Vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé reconnu liberté fondamentale (conseil-etat.fr)

 

Vie du cabinet : nous sommes à la recherche de deux nouveaux collaborateurs à Nantes

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Offre de collaboration libérale

(Débutant ou première expérience en cabinet)

 

La SARL Maudet-Camus Avocats est un cabinet inter-barreaux (Nantes/La Roche-sur-Yon) exerçant tant en conseil qu’en contentieux pour le compte d’acteurs locaux.

 

Le cabinet, actuellement composé de 4 avocats, souhaite renforcer son équipe de collaborateurs afin de faire face à l’accroissement constant de son activité en droit public.

Deux postes de collaboration libérale sont à pourvoir au sein du cabinet de Nantes situé 4 rue racine en plein centre-ville.

 

▪️ DESCRIPTION DU POSTE ▪️

Conseil et contentieux dans l’ensemble des domaines du droit public :

  • Urbanisme,
  • Fonction publique,
  • Responsabilité administrative,
  • Aménagement,
  • Construction,
  • Commande publique,
  • Domanialité, …

Les missions seront notamment les suivantes :

  • Rédaction d’actes contentieux (requêtes, mémoires, assignations et conclusions),
  • Suivi d’expertises judiciaires,
  • Rédaction de consultations juridiques,
  • Déplacements aux audiences, et aux expertises,
  • Suivi de procédures.

Merci d’adresser votre CV et lettre de motivation à l’adresse suivante contact@maudet-camus.fr

 

 

Environnement : Retour sur le contentieux des marées vertes bretonnes

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« Le ciel est bleu, la mer est verte… », ironisait le professeur Philippe Billet[1].

La couleur verte, symbole d’un environnement en bonne santé est, dans le cas breton, une nuance synonyme d’une nature à l’agonie et d’un cadre toxique.

Les « marées vertes » des côtes bretonnes sont le fait d’un processus complexe : l’eutrophisation, qui peut se définir comme :

« Un apport excessif d’éléments nutritifs dans les eaux, entraînant une prolifération végétale, un appauvrissement en oxygène et un déséquilibre de l’écosystème »[2].

Le littoral breton en sera le théâtre dès le début des années soixante-dix. La principale cause de cette eutrophisation côtière est la pollution de l’eau par les nitrates agricoles. Cette origine, à l’époque soupçonnée mais contestée, est aujourd’hui établie mais inlassablement source d’impétueuses contestations.

A la suite de l’apparition des premières masses d’algues en 1971 à Hillion, les autorités municipales ont évoqué un « salissement des plages »[3]. Le Conseil municipal d’Hillion a demandé à ce que le nettoyage soit pris en charge par l’Etat et le département. Dès le départ, la question de la responsabilité de l’Etat a donc été soulevée, puisque c’est à lui qu’appartient le domaine public maritime. La question est d’autant plus sensible que, rapidement, des cas de morts suspectes d’animaux, et d’hommes ont été relevés.

Ainsi, les insuffisances dans l’application des instruments dédiés à la lutte contre le phénomène des algues vertes bretonnes par les pouvoirs publics, conduisent inévitablement à l’intervention du juge.

 

L’apparente complétude des normes en matière d’eutrophisation, masquant une volonté politique lacunaire

Lors des premières apparitions des phénomènes d’eutrophisation, les connaissances quant à leur provenance étaient faibles. Au fil des études, des connaissances concrètes et précises ont pu émerger. Lors d’un colloque de l’Ifremer à Saint-Brieuc en 1999[4], la connexité entre la pollution diffuse issue de l’agriculture intensive et les marées vertes bretonnes a été établie avec certitude.
En parallèle, une politique de déni, dite « nitro-scepticisme »[5], notamment par les lobbys agricoles et des pouvoirs publics, a été à déplorer. Ce n’est qu’après les événements mortels de 2009 que des décisions concrètes ont été prises, comme celle de mettre en place un plan de lutte spécifique. A cette occasion, la secrétaire d’Etat chargée de l’écologie n’a pu que constater « le nombre d’années où on [les autorités publiques] a joué la politique de l’autruche »[6].

Le texte européen de référence sur cette question est la directive « Nitrates » de 1991. Elle impose aux Etats de définir des « zones vulnérables », particulièrement sensibles et exposées aux rejets agricoles, et pour lesquelles il est prévu un taux maximum de 50 mg/L de nitrates. Il reste toutefois que des mesures plus strictes seraient nécessaires pour endiguer le phénomène de prolifération algale, puisqu’il ressort de nombreuses études qu’il faudrait moins de 10 mg/L[7] de nitrates pour y parvenir.

Pour ce qui est de la Politique agricole commune (PAC), elle est critiquée en ce qu’elle finance et soutient cette agriculture industrielle, peu respectueuse de l’environnement. Toutefois, face à l’urgence environnementale, et au même titre que le droit de l’urbanisme recherche désormais le zéro artificialisation nette alors qu’il est le droit de l’artificialisation, la PAC se met au vert. La nouvelle PAC, approuvée le 23 novembre 2021 par le Parlement européen, prévoit notamment la création des « éco-régimes », visant à remplacer les « paiements verts », créés en 2013.

Pour cela, les Etats ont dû élaborer un plan stratégique national (PSN), et le déposer avant la fin de l’année 2021 à la Commission européenne. Ainsi, le 28 avril dernier, la Commission a adressé à chaque Etat membre une lettre d’observations, relative aux plans nationaux. Pour ce qui est de la France, la Commission déplore que « les moyens proposés ne sont pas à la hauteur »[8].

La France a donc dû revoir son PSN. Le 15 juillet 2022, le ministre de l’Agriculture, Marc Fesneau, a annoncé que les négociations avec la Commission sur le plan stratégique national français avaient abouties.

Désormais, l’entrée en vigueur du plan stratégique national est prévue au début de l’année 2023.

Le Droit français recèle de nombreuses normes pour encadrer les éléments contribuant au phénomène des marées vertes. Cela passe par le zonage (zones vulnérables, programmes d’actions régionaux), la planification (SDAGE, SAGE), la surveillance et l’encadrement des activités (ICPE, IOTA).

En revanche, pour garantir l’effectivité de la norme environnementale tout en assurant l’adhésion de ses destinataires, les pouvoirs publics ont opté pour la négociation, à travers des mécanismes partenariaux et contractuels (programmes « Bretagne Eau Pure », « Prolittoral », plans de lutte contre la prolifération des algues vertes) basés sur un présupposé hésitant de volontariat des acteurs agricoles. A titre d’exemple, les « Plans algues vertes » mis en place à partir de 2010 visent à régir l’apport d’azote des cours d’eau. Un plan pour la période 2022-2027 est en cours d’élaboration. Toutefois, la Cour des comptes n’a eu de cesse de critiquer l’inefficacité des mesures prises.

Pour assurer le respect du cadre normatif, diverses polices administratives spéciales agissent dans la lutte contre les algues vertes (police des baignades et des activités nautiques, de l’eau, des installations classées, ou encore des matières fertilisantes). En revanche, dès 2002, la Cour des comptes a reproché une « insuffisante volonté de l’Etat, aux niveaux communautaire et national, de remettre en cause des pratiques agricoles durablement marquées par l’encouragement au productivisme et le choix d’une agriculture intensive »[9]. Le fait notamment de ne pas réaliser de contrôles réguliers des rejets d’effluents revient à priver la norme de tout effet contraignant.

Le juge administratif s’est toutefois emparé des difficultés provenant des insuffisances des politiques publiques.

 

L’action audacieuse du juge et la reconnaissance de la responsabilité étatique

Le juge a admis la possibilité de poursuivre l’Etat au titre de ses carences, permettant ainsi de contourner les difficultés des critères classiques de la responsabilité. La carence fautive de l’Etat consiste à admettre que l’Etat, n’a pas agi, ou du moins de manière insuffisante ou tardive, alors qu’il était tenu de le faire. De cette inaction naît un préjudice. Cela ne relevait pas de l’évidence. En effet, à la suite de la jurisprudence Blanco de 1873[10], il était admis que la responsabilité de l’Etat pouvait être engagée, dans l’hypothèse d’un dommage résultant de ses actes, et non de l’absence d’acte pris par lui. Se pose en effet la question de savoir jusqu’à quel point l’Etat peut s’investir dans les affaires privées, à travers notamment le contrôle des installations classées. En condamnant l’Etat au titre de ses carences (v. infra), le juge national lui définit une place importante dans les actions de protection de l’environnement.

L’Etat français a également été condamné par la Cour de justice de l’Union européenne, en raison de la méconnaissance des objectifs fixés par les directives sectorielles. Jusqu’en 2013[11], les condamnations portaient sur de grossières illégalités telles que la non-désignation des zones vulnérables aux nitrates agricoles. C’est dans une décision de 2014[12] qu’elle s’est attardée sur des questions plus techniques, à savoir si la réglementation mise en place par la France était suffisante pour atteindre les objectifs communautaires. Ici, le juge de l’Union a procédé à une expertise très poussée, reflétant une plus grande sévérité, qui s’explique notamment par les manquements multiples et continus de la France. Cette évolution peut s’expliquer par l’inapplication répétée et pourtant condamnée des objectifs communautaires par les Etats membres. Puisque la méconnaissance des objectifs européens en matière de qualité de l’eau notamment est un problème systématique, d’actualité, de nouvelles condamnations sont à prévoir.

Au niveau national, le juge administratif français a reconnu la carence de l’Etat en matière de contrôle des ICPE et de transposition du Droit communautaire, dans un jugement de 2001, « Société Suez Lyonnaise des eaux »[13].

Dans l’arrêt du 1er décembre 2009[14], la Cour administrative d’appel de Nantes a repris la décision du juge de première instance en reconnaissant le lien de causalité entre l’agriculture et les marées vertes :

« Il résulte de l’instruction que le phénomène de prolifération des ulves, dû essentiellement aux excédents de nitrates issus des exploitations agricoles intensives ».

La Cour administrative d’appel de Nantes condamne l’Etat au titre d’une double carence fautive :

  • Carence dans l’application du droit communautaire:

« Considérant qu’eu égard à leur nombre et à leur importance, l’ensemble des insuffisances et retards sus-décrits dans la transposition des directives n° 75/440 du 16 juin 1975 et 91/676 du 12 décembre 1991 doivent être regardés, compte tenu de l’obligation pour les autorités nationales d’assurer l’application du droit communautaire, comme constituant une carence fautive de l’Etat dans l’application de ces réglementations ».

  • Carence de la police des installations classées:

Le juge constate des « régulations massives » et la pratique de la contractualisation (PMPOA) « souvent dénuée de base légale ».

Selon la professeure Agathe VAN LANG, le juge admet explicitement le lien de causalité entre les deux, en appliquant de manière « assez souple […] la théorie de la causalité adéquate, selon laquelle le fait générateur à retenir dans une succession de causes possibles est celui qui a été déterminant dans la survenue du dommage »[15]. Cet arrêt semble avoir ouvert la porte à de multiples actions en justice.

En effet, les collectivités territoriales ont agi en justice pour condamner l’Etat aux paiements d’indemnités relatives aux frais qu’elles ont engagé pour ramasser et transporter les algues (TA Rennes, Ord., n°1101991, 23 janvier 2012,  n°1101993, n°1101995, n°1111998).

Toutefois, cette méthode est imparfaite en ce qu’elle occulte les acteurs directement responsables des pollutions, contrairement à ce que prévoit le principe dit « pollueur-payeur ». Le caractère diffus de la pollution aux nitrates rend impossible la détermination précise de la part de responsabilité de chaque exploitant.

Dans ce même arrêt de 2009, le juge a condamné l’Etat à réparer le préjudice moral subi par les associations requérantes du fait de ses carences. Il est intéressant de relever que le préjudice moral a été plus largement indemnisé qu’en première instance[16]. Le juge précise que :

« compte tenu de la gravité de la pollution d’un certain nombre de sites des Côtes d’Armor et du Finistère par la prolifération d’algues vertes, et du déséquilibre durable en résultant pour la protection et la gestion de la ressource en eau, les associations demanderesses en première instance, eu égard à leur objet statutaire, ont été victimes d’une atteinte importante aux intérêts collectifs environnementaux qu’elles se sont données pour mission de défendre, constitutive d’un préjudice moral de nature à leur ouvrir droit à réparation ».

La multiplicité des condamnations pose la question de leur effectivité, poussant le juge à utiliser des instruments de plus en plus contraignants.

En 2021[17], le tribunal administratif de Rennes a enjoint à l’Etat d’agir sous quatre mois pour que le sixième programme d’action régional (PAR) soit efficace, reflet de l’actualité du manque d’ambition des politiques publiques en la matière. Une véritable « série judiciaire » entoure ce phénomène puisque c’est un problème systémique. Tant que les aides soutiendront majoritairement cet ordre agricole aux conséquences environnementales désastreuses, l’Etat sera sans cesse condamné.

D’ailleurs, à la suite de cette injonction, plusieurs associations, dont Eau et Rivières de Bretagne, ont estimé que les mesures prises n’étaient pas suffisantes. Selon un article publié sur son site le 14 juin 2022, cette dernière a donc décidé de saisir le Tribunal administratif de Rennes pour enjoindre l’Etat à exécuter les obligations issues de son jugement en date du 4 juin 2021.

 

Par Sarah ROUXEL 
Stagiaire au sein du Cabinet d’avocats MAUDET-CAMUS

[1] BILLET Philippe, Le ciel est bleu, la mer est verte…, Environnement, Août 2013

[2] ETRILLARD Claire, Le droit face aux marées vertes en Bretagne, Energie-Environnement-Infrastructures, n°4, 1er avril 2018, p.23

[3] LUCET Elise, LEGOFF Clément, Sur ma plage abandonnée, Reportage Envoyé spécial, France 2, 9 septembre 2021, Archives mairie d’Hillion.

[4] MERCERON Michel, Pollutions diffuses : du bassin versant au littoral, 23 et 24 septembre 1999, Saint-Brieuc, Ploufragan. Actes de Colloques Ifremer, n°24, 1999 ISSN 0761-1962

[5] GASCUEL C., RUIZ L., VERTES F., Comment réconcilier agriculture et littoral ? : Vers une agroécologie des territoires, coord, Versailles : Quæ, DL 2015, cop. 2015, P.4

[6] Interview de la secrétaire d’Etat Chantal JOUANNO dans le Journal Libération, Sur les algues vertes, la politique de l’autruche, c’est fini, 7 septembre 2009

[7] GASCUEL C., RUIZ L., VERTES F., Comment réconcilier agriculture et littoral ? : Vers une agroécologie des territoires, coord, Versailles : Quæ, DL 2015, cop. 2015, P.12 & Rapport du Conseil Economique Social et Environnemental de Bretagne, Les marées vertes en Bretagne : pour un diagnostic partagé garant d’une action efficace, 12 mai 2011

[8] Observations relatives au Plan Stratégique National relevant de la PAC présenté par la France, Commission européenne, 28 avril 2022, P.4

[9] BILLET Philippe, Le ciel est bleu, la mer est verte…, Environnement n°8-9, août 2013

[10] Tribunal des conflits, 8 février 1873, Blanco, n°00012

[11] CJUE, 13 juin 2013, n° C-193/12, Commission c/ France

[12] CJUE, 4 septembre 2014, n° C-237/12, Commission c/ France

[13] TA Rennes, 2 mai 2001, n°97182, Société Suez Lyonnaise des eaux

[14] CAA Nantes, 1 décembre 2009, n°07NT03775, Ministre d’Etat, ministre de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer c/ Association « Halte aux marées vertes » et a.

[15] VAN LANG Agathe, Le juge administratif, l’Etat et les algues vertes, AJDA, 2010, p.900

[16] TA Rennes, 25 octobre 2007, Associations « Halte aux marées vertes », « Sauvegarde du Trégor », « Eau et Rivières de Bretagne », « De la source à la mer », n°04-630, 04-631, 04-636, 04-637, 04-640

[17] TA Rennes, 3e chambre, 4 juin 2021, n°1806391

Expulsions : démantèlement d’un camp de migrants par le Préfet et voie de fait

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Le 29 septembre 2020, le démantèlement du camp de migrants situé à Virval (Calais) a été effectué.

Onze personnes qui avaient occupé les lieux ainsi que huit associations engagées dans la défense des migrants ont assigné en référé le Préfet du Pas-de-Calais le 4 novembre 2020, l’accusant de voie de fait, rendant illégal le démantèlement.

Dans ce cadre, le représentant de l’Etat a déposé un déclinatoire de compétence, en estimant que le tribunal judiciaire de Boulogne-sur-Mer était incompétent pour connaître d’une telle action.

Dans une ordonnance de référé du 6 janvier 2021 (n°20/00251), le tribunal judiciaire de Boulogne-sur-Mer s’est déclaré incompétent, dans le sens du Préfet. Les parties demanderesses ont interjeté appel de cette ordonnance le 28 septembre 2021 à la Cour d’appel de Douai, Cour à laquelle le Préfet a ensuite adressé un nouveau déclinatoire de compétence. Cette fois-ci en revanche, le juge s’est estimé compétent dans un arrêt du 24 mars 2022 (n°21/05043), et a retenu que le Préfet avait commis une voie de fait.

S’estimant toujours soumis à une juridiction incompétente, le Préfet a élevé le conflit par un arrêté du 5 avril 2022, à la suite duquel la Cour d’appel de Douai a sursis à statuer (Cour d’appel de Douai, 5 avril 2022, n°21/05043).

 

L’APPROCHE RESTRICTIVE DE LA VOIE DE FAIT PAR LE TRIBUNAL DES CONFLITS :

Pour rappel, la voie de fait est constituée en cas d’atteinte gravement illégale à une liberté individuelle ou aboutissant à l’extinction du droit de propriété. A ce titre, le Tribunal des conflits, dans sa décision du 4 juillet 2022 (n°4248), reprend le considérant de principe définissant la voie de fait :

« Considérant qu’il n’y a voie de fait de la part de l’administration, justifiant, par exception au principe de séparation des autorités administratives et judiciaires, la compétence des juridictions de l’ordre judiciaire pour en ordonner la cessation ou la réparation, que dans la mesure où l’administration soit a procédé à l’exécution forcée, dans des conditions irrégulières, d’une décision, même régulière, portant atteinte à la liberté individuelle ou aboutissant à l’extinction d’un droit de propriété, soit a pris une décision qui a les mêmes effets d’atteinte à la liberté individuelle ou d’extinction d’un droit de propriété et qui est manifestement insusceptible d’être rattachée à un pouvoir appartenant à l’autorité administrative ; que l’implantation, même sans titre, d’un ouvrage public sur le terrain d’une personne privée ne procède pas d’un acte manifestement insusceptible de se rattacher à un pouvoir dont dispose l’administration » (Tribunal des conflits, n°C3911, 17 juin 2013, Bergoend c/ Société ERDF Annecy Léman).

Dans la décision commentée, le Tribunal des conflits précise que si le Préfet avait lui-même ordonné le démantèlement du camp, sans autorisation, et s’il avait fait procéder de manière contrainte à l’évacuation des migrants,  son action aurait été constitutive d’une voie de fait :

« 4. Si M. A. et autres font valoir que l’intervention du préfet dans l’évacuation du campement installé sur le terrain en cause serait constitutive d’une voie de fait, il ressort des pièces versées au dossier que l’évacuation du terrain n’a pas été ordonnée par le préfet ».

« 5. L’évacuation du terrain s’est accompagnée, sur décision du préfet, de propositions d’accueil, pour les personnes intéressées, dans des centres d’hébergement situés sur l’ensemble du territoire national et de la mise à disposition de moyens de transport vers ces lieux d’accueil. Cette action de l’administration se rattache à la mission confiée au préfet par les dispositions de l’article L. 345-2 du code de l’action sociale et des familles, consistant à mettre en place dans le département un dispositif de veille sociale chargé d’accueillir les personnes sans abri ou en détresse, de procéder à une évaluation de leur situation et de les orienter vers les structures ou services qu’appelle leur état, et ne s’est pas traduite par une exécution forcée. Il s’ensuit qu’elle ne saurait être qualifiée de voie de fait ».

 

I/ SUR L’APPRECIATION DE L’AUTORITE COMPETENTE POUR PRONONCER LE DEMANTELEMENT :

 

En l’espèce, dans la décision commentée, le Tribunal des conflits retient que le Préfet n’a pas agi sans autorisation, mais dans le cadre d’une opération de police judiciaire :

« L’évacuation du terrain n’a pas été ordonnée par le préfet mais s’est faite dans le cadre d’une opération de police judiciaire après que le procureur de la République eut donné instruction de faire cesser l’infraction réprimée par les dispositions de l’article 322-4-1 du code pénal ».

Au titre de l’article 322-4-1 du code pénal :

« Le fait de s’installer en réunion, en vue d’y établir une habitation, même temporaire, sur un terrain appartenant soit à une commune qui s’est conformée aux obligations lui incombant en vertu du schéma départemental prévu à l’article 1er de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage ou qui n’est pas inscrite à ce schéma, soit à tout autre propriétaire autre qu’une commune, sans être en mesure de justifier de son autorisation ou de celle du titulaire du droit d’usage du terrain, est puni d’un an d’emprisonnement et de 7 500 € d’amende ».

Cette décision est à contre-courant de l’arrêt rendu par la Cour d’appel de Douai le 24 mars 2022. Celle-ci avait estimé que le Préfet avait agi de son propre chef, sans la moindre autorisation d’une autorité compétente. La Cour d’appel de Douai avait écarté le moyen soulevé par le Préfet selon lequel le démantèlement avait été fait dans la cadre d’une opération de flagrance menée par l’autorité judiciaire.

Au titre de l’article 53 du code de procédure pénale :

« Est qualifié crime ou délit flagrant le crime ou le délit qui se commet actuellement, ou qui vient de se commettre. Il y a aussi crime ou délit flagrant lorsque, dans un temps très voisin de l’action, la personne soupçonnée est poursuivie par la clameur publique, ou est trouvée en possession d’objets, ou présente des traces ou indices, laissant penser qu’elle a participé au crime ou au délit.

A la suite de la constatation d’un crime ou d’un délit flagrant, l’enquête menée sous le contrôle du procureur de la République dans les conditions prévues par le présent chapitre peut se poursuivre sans discontinuer pendant une durée de huit jours. […] ».

Si la loi ne précise pas de délai précis, la jurisprudence a toutefois apporté des précisions en estimant qu’une durée de 28 heures (Cassation, criminelle, 26 février 1991, 90-87.360), voire de 48 heures (Cassation, criminelle, 8 avril 1998, 97-80.610, Inédit) pouvaient entrer dans le cadre de la flagrance.

Pour rejeter le moyen du Préfet selon lequel l’action était entreprise dans le cadre d’une opération de flagrance, la Cour d’appel de Douai (24 mars 2022) s’est appuyée sur une déclaration du Préfet qui annonçait que cette occupation illicite avait lieu « depuis plusieurs semaines » déjà :

« Toutefois, tant l’initiative de l’évacuation du camp par le parquet de Boulogne-sur-Mer que les conditions de cette prise de décision sont contredites par le communiqué de presse diffusé le jour même par le préfet du Pas-de-Calais dans lequel il déclare :

« Depuis plusieurs semaines, les effectifs de police ont constaté lors de leurs patrouilles qu’un terrain situé sur le secteur du Virval, à proximité du Centre Hospitalier de Calais, était occupé de manière illicite et prolongée par des migrants en l’absence de toute autorisation du propriétaire, la communauté d’agglomération Grand Calais terre et mers.

Environ 500 tentes y ont été identifiées ».

Egalement, la Cour d’appel de Douai a soulevé l’impossibilité d’avoir organisé, en moins d’un jour, une opération de cette ampleur, ce qui permet d’appuyer le rejet de la flagrance :

« Enfin, l’agent judiciaire de l’État ne s’explique pas sur les conditions de réalisation d’une telle opération, qui a nécessité la prise en charge selon la préfecture de 600 personnes, réparties dans 30 bus et transportées vers plusieurs centres à travers la France, en moins de 24 heures, l’infraction ayant été constatée le 28 septembre à 11h40 et le camp évacué le lendemain à 5h45. Il n’a en effet pas été répondu à la sommation de communiquer sollicitant que soit versé aux débats l’ordre de réquisition des cars, des lieux d’hébergement et des sections de CRS de brigade de police et de gendarmerie ».

La Cour d’appel de Douai conclut sur ce point que :

« Ces éléments viennent contredire l’hypothèse de la découverte de l’infraction la veille. La présence de centaines migrants était donc connue depuis plusieurs semaines et l’évacuation du camp, impliquant la mobilisation de plusieurs dizaines de personnes et une logistique complexe, n’a pu être décidée en quelques heures ».

Le Tribunal des conflits ne développe pas la question de la flagrance, mais justifie la légalité de l’action de démantèlement en s’appuyant sur le fait que l’évacuation a été ordonnée par le Procureur de la République. Cela suffit en effet à prouver que le Préfet n’a pas agi de sa propre initiative, ce qui va en faveur du rejet de la voie de fait.

Pour déterminer si le Préfet avait commis une voie de fait, le juge s’est également attardé sur la question des libertés individuelles. En effet, le Tribunal des conflits rappelle que l’évacuation du camp devait se faire sans contrainte.

 

II/ SUR LA LEGALITE DE L’OPERATION DE MISE A L’ ABRI DES MIGRANTS :

Ensuite, le Tribunal des conflits s’appuie sur les pouvoirs de police appartenant au Préfet, et notamment sur l’article L.345-2 du Code de l’action sociale et des familles en matière d’hébergement d’urgence pour les personnes sans abri ou en détresse qui dispose que :

« Dans chaque département est mis en place, sous l’autorité du représentant de l’Etat, un dispositif de veille sociale chargé d’accueillir les personnes sans abri ou en détresse, de procéder à une première évaluation de leur situation médicale, psychique et sociale et de les orienter vers les structures ou services qu’appelle leur état. Cette orientation est assurée par un service intégré d’accueil et d’orientation, dans les conditions définies par la convention conclue avec le représentant de l’Etat dans le département prévue à l’article L. 345-2-4.

Ce dispositif fonctionne sans interruption et peut être saisi par toute personne, organisme ou collectivité ».

En appel, les requérants ont contesté la légalité d’une « opération de mise à l’abri des migrants », en reprochant que celle-ci avait été effectuée sous contrainte :

« L’existence d’une opération de mise à l’abri des migrants, laquelle ne saurait être réalisée sous contrainte, ce qui est le cas en l’espèce, et considèrent que l’objectif était en réalité de procéder à une évacuation forcée accompagnée d’un déplacement forcé en dehors du calaisis, les moyens employés étant par ailleurs attentatoires à plusieurs libertés individuelles, en l’espèce la liberté d’aller venir, le droit au respect de la vie privée et familiale, le droit à la protection de l’intérêt supérieur de l’enfant, le droit à un recours effectif, le droit à l’accès aux soins, le droit à la dignité le droit à l’hébergement » (Cour d’appel de Douai, 24 mars 2022, n°21/05043, exposé du litige).

Pourtant, le Tribunal des conflits a considéré, dans la décision commentée, que :

« L’évacuation du terrain […] ne s’est pas traduite par une exécution forcée. […] ».

Il ressort de la décision du Tribunal des conflits que le Préfet a agi dans le cadre le plus strict  des pouvoirs dont ils disposent pour la prise en charge des personnes sans abri ou en détresse.

Pour conclure, puisque l’autorisation du démantèlement ne provient pas d’une décision du Préfet sans cadre juridique, et que ce dernier a exercé ses pouvoirs de police en toute légalité, le Tribunal des conflits constate l’inexistence d’une quelconque voie de fait commise par le Préfet :

« Il s’ensuit qu’elle [l’opération litigieuse] ne saurait être qualifiée de voie de fait ».

Il s’agit donc d’une interprétation restrictive de la voie de fait par le Tribunal des conflits par rapport à l’arrêt rendu par la Cour d’appel de Douai le 24 mars 2022 (n°21/05043). En effet, il vient préciser le cadre de la voie de fait et les autorités compétentes en matière de démantèlement d’un camp de migrants.

Dans un article du Journal Le Parisien du 29 mars 2022, on pouvait lire :

« Cette décision [l’arrêt de la Cour d’appel de Douai du 24 mars 2022] met à mal l’utilisation récurrente par l’Etat pour procéder à des expulsions de campements migratoires sur le littoral nord du cadre juridique de la « flagrance » – applicable lorsqu’un délit est constaté depuis moins de 48 heures, selon l’avocate des plaignants, Me Eve Thieffry. « Le juge confirme ce que disent les associations depuis des années : que le préfet n’a aucun pouvoir personnel à évacuation des personnes sur le littoral et à déplacement sous la contrainte », a-t-elle commenté. Cela « interdit le process utilisé par la préfecture ».

 

De même, le Journal Libération, dans un article du 30 mars 2022, mis à jour le 6 avril 2022, disait que :

« La décision [de la Cour d’appel de Douai n°21/05043] pourrait remettre en cause le cadre juridique de nombreuses expulsions ».

Effectivement, un flou persistait sur ce qu’il était possible de faire et sur la répartition des compétences, les associations de protection des migrants jugeant que les actions entreprises étaient souvent illégales, et peu respectueuses des droits de l’homme.

Dans cette affaire, le juge de la Cour d’appel de Douai avait rendu une décision plus favorable aux objectifs défendus par ces associations. Toutefois, telle n’est pas la position du Tribunal des conflits qui a considéré que le Préfet s’est borné à mettre en œuvre ses pouvoirs de police sans commettre de voie de fait.

La solution retenue par le Tribunal des conflits dans la décision commentée ne relève pas de la nouveauté. Effectivement, une voie de fait n’est caractérisée que lorsque l’autorité administrative s’écarte de manière grave et significative de sa mission.

A ce titre, il est possible de rappeler la décision dite « Sieur Carlier » rendue par le Conseil d’Etat le 18 novembre 1949 (n°77441). En l’espèce, un architecte a été arrêté suite à la prise de photographies d’une cathédrale. Elles lui ont été saisies par un commissaire de police, suivant l’ordre du Préfet. De plus, le lendemain, en voulant retourner sur les lieux, l’accès lui avait été refusé. A l’époque, le Conseil d’Etat avait jugé que la saisie des photographies constituait une voie de fait :

« Considérant qu’il résulte de l’instruction que le commissaire de police de Chartres a procédé le 29 septembre 1938, sur l’ordre du préfet d’Eure-et-Loir, à la saisie de plusieurs plaques photographiques appartenant au sieur X… et sur lesquelles celui-ci venait de prendre des vues extérieures de la cathédrale de Chartres ; que cette saisie, qui apparaît dans les circonstances de l’affaire comme manifestement insusceptible d’être rattachée à l’exercice d’un pouvoir appartenant à l’administration, constitue une voie de fait ; que, dès lors, les tribunaux judiciaires sont seuls compétents pour statuer sur l’action en réparation des dommages qu’a pu entraîner ladite saisie et sur la demande de restitution des objets saisis ».

Cependant, il convient de rappeler que la décision dite « Bergoend » rendue par le Tribunal des conflits le 17 juin 2013 (n°C3911) est venue réduire le champ d’application de la théorie de la voie de fait. Ainsi, il est probable qu’une simple saisie de plaques photographiques ne soit plus, aujourd’hui, constitutive d’une voie de fait. Cette redéfinition a eu pour effet de rendre encore plus exceptionnelle la qualification de la voie de fait.

 

Par Sarah ROUXEL   
Stagiaire au sein du Cabinet d’avocats MAUDET-CAMUS

Feux d’artifices : Responsabilités du Maire et de la commune

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Aux termes de l’article 4 du décret n°2010-580 du 31 mai 2010 :

« 1° L’organisateur d’un spectacle pyrotechnique doit en faire la déclaration préalable au maire de la commune et au préfet du département où se déroulera le spectacle un mois au moins avant la date prévue ; »

Aux termes de l’article 19 de l’arrêté du 31 mai 2010 :

« Le dossier de déclaration de spectacle pyrotechnique, adressé par l’organisateur du spectacle au maire de la commune et au préfet du département territorialement compétents au moins un mois avant la date prévue du tir, peut être transmis par voie électronique. »

L’article 24 de l’arrêté précité précise que :

« La zone de tir est délimitée par des barrières ne permettant l’accès qu’aux personnes autorisées par le responsable de la mise en œuvre. Au niveau des points d’accès, il est indiqué la présence d’artifices et l’interdiction d’accès au public. »

Au titre de ses pouvoirs de police, le maire est garant de la sécurité publique et doit prévenir les risques d’accident.

En cas de carence la responsabilité de la commune peut être recherchée tout comme la responsabilité pénale du maire.

 

Une responsabilité administrative :

En cas d’accident, sa responsabilité et celle de la commune ne peuvent être engagées que si la victime établit l’existence d’une faute simple :

  • soit dans le choix de l’artificier,
  • soit dans l’organisation ou le fonctionnement du service public,
  • soit enfin dans l’accomplissement des mesures de police prises pour assurer la sécurité des spectateurs.

La Cour administrative de Lyon a ainsi pu reconnaître la responsabilité d’une commune à la suite d’un accident ayant blessé un spectateur :

« 8. Considérant que la responsabilité d’une commune ne peut être engagée en cas d’accident survenu à un spectateur d’un feu d’artifice tiré sur la commande de celle-ci que si la victime établit l’existence d’une faute de la commune soit dans le choix de l’artificier, soit dans l’organisation ou le fonctionnement du service public, soit enfin dans l’accomplissement des mesures de police prises pour assurer la sécurité des spectateurs ;

  1. Considérant qu’il résulte de l’instruction, et notamment des rapports d’expertise ordonnées par le juge judiciaire et produits au dossier et du jugement du Tribunal correctionnel d’Alès, que la commune de Salindres a organisé un feu d’artifice le 14 juillet 2005, tiré à partir du stade communal, composé de 198 bombes de calibre 45 à 200 ; que si la zone de tir avait été délimitée à l’aide d’un ruban, il est constant qu’aucun dispositif de barrières permettant de maintenir le public en sécurité n’avait été installé, en méconnaissance des règles de sécurité que le maire de la commune avait d’ailleurs rappelé dans un arrêté du 29 juin 2005 et qui fixaient une distance minimale de 150 mètres entre la zone de tir et le public ; qu’un précédent incident s’était d’ailleurs produit quelque temps auparavant, sans que la commune ne prenne de dispositions pour pallier aux insuffisance du dispositif de sécurité ; que si la commune fait valoir, sans d’ailleurs le démontrer, que seules des bombes d’un calibre de 100 mm ont été tirées, l’expert conclut que le site choisi ne présente pas un gabarit suffisant pour pouvoir tirer même des bombes de 100 mm en toute sécurité ; qu’il ne résulte pas en revanche de l’instruction que MmeC…, qui se trouvait au moment de l’accident à une distance de 130 mètres de la zone de tir ait commis une imprudence de nature à exonérer la commune, même partiellement, de sa responsabilité ; que, par suite, la commune de Salindres n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a retenu qu’elle avait commis une faute de nature à engager son entière responsabilité ;
  2. Considérant que la commune de Salindres fait valoir que le dommage subi par Mme C…serait sans lien avec sa propre faute et aurait pu être causé par une fusée manipulée par un enfant à proximité de la victime ; que toutefois, aucun des rapports d’expertise ne retient cette hypothèse, tous retenant au contraire que la blessure de Mme C…résulte de la chute d’une étoile non allumée d’une bombe d’artifice fonctionnant en altitude, venue impacter à grande vitesse l’oeil de la victime, que la présence dans cet oeil de fins grains chatoyants est un indice de la mise en contact d’une étoile de bombe d’artifice avec l’oeil et que ce n’est pas un débris de pétard à mèche ou de fusée, tirés par les spectateurs eux-mêmes ou un jet de caillou ou autre objet qui aurait pu provoquer le type de blessure dont a été victime MmeC… ;
  3. Considérant enfin que si la commune de Salindres soutient que la blessure de Mme C…est une conséquence non de sa propre faute mais du caractère défectueux des produits fournis par la société Nadal frères et soeur, il résulte également de l’instruction que l’aléa de non allumage d’une étoile est un défaut mineur pouvant se rencontrer sur des produits fiables et agréés, aléa auquel il est pallié par des distances de sécurité à respecter par le public ;
  4. Considérant qu’il résulte de ce qui précède qu’est établi le lien de causalité entre la blessure de Mme C…et la faute commise par la commune de Salindres ; » (CAA LYON, 18 décembre 2014, 12LY22281)

 

Une responsabilité pénale :

Pour la Cour de cassation, commet une faute caractérisée présentant un lien de causalité certain avec le dommage le maire qui se borne à déléguer l’organisation de manifestations sans examiner les questions de sécurité avec les organisateurs :

« Attendu qu’il résulte de l’arrêt attaqué et des pièces de procédure qu’au cours d’une manifestation festive organisée à Rochefort- sur- Loire (Maine- et- Loire), Dylan Y…, âgé de neuf ans, a participé à un jeu consistant à faire passer dans un cerceau un taurillon qui surgissait dans une arène ; que l’enfant a été percuté par l’animal et a été victime d’une fracture de la rate ;

Que Roger A…, président du comité des fêtes de la commune, et le maire de celle- ci, Roland X…, ont été cités devant le tribunal de police, du chef de blessures involontaires, le second pour avoir, le 10 juillet 2004, par maladresse, imprudence, inattention, négligence ou manquement à une obligation de sécurité ou de prudence imposée par la loi ou le règlement, dans les conditions et selon les dispositions prévues à l’article 121-3 du code pénal, et, plus précisément, en se désintéressant de l’organisation d’un jeu au cours duquel des enfants étaient mis en présence de taurillons, dans une arène, involontairement causé à Dylan Y… une incapacité totale d’une durée d’un mois, faits prévus et réprimés par les articles R. 625-2 et R. 625-4 du code pénal ; (…)

Attendu que, pour entrer en voie de condamnation à l’encontre de Roland X…, l’arrêt retient, par les motifs propres et adoptés, partiellement reproduits au moyen, qu’il s’est borné à déléguer à deux associations locales l’organisation de la manifestation, qui devait attirer plus de 10 000 personnes dans une localité de 2 500 habitants, qu’il s’est désintéressé du programme prévu et qu’il a négligé d’examiner, avec les organisateurs et les services de secours, les questions de sécurité relevant des pouvoirs de police dont il disposait en sa qualité de maire ;

Attendu qu’en l’état de ces énonciations, d’où il résulte que le prévenu a commis une faute caractérisée, entretenant un lien de causalité certain avec le dommage et ayant exposé la victime à un risque d’une particulière gravité qu’il ne pouvait ignorer, la cour d’appel a justifié sa décision ; » (Cass., 10 juin 2008, n° 07-87134, JurisData n° 2008-044744)

 

 

 

Jérôme MAUDET

Avocat associé.