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Droit de l’environnement : Brèves de jurisprudence sur la protection de la biodiversité

12/06/2020/dans avocat nantes, Droit de l'environnement /par Jérôme MAUDET

Par Gaelle PAULIC, Avocate, Cabinet d’avocats Maudet-Camus

Conseil d’Etat, 3 juin 2020, Ministre de la Transition écologique et solidaire- Société Provençale, n° 425395, 425399, 425425

Conseil d’Etat, 3 juin 2020, Commune de Piana, n°422182

Par deux décisions en date du 3 juin 2020[1], le Conseil d’Etat est venu, tout à la fois, étoffer sa jurisprudence sur la notion de « raison impérative d’intérêt public majeur », l’un des motifs qui permet le jeu des dispositions dérogatoires au principe de protection des espèces protégées et d’interdiction de toute destruction desdites espèces ou de leurs habitats (article L. 411-1 du code de l’environnement) et apporter des précisions supplémentaires sur ces outils de connaissance de la biodiversité que constituent les inventaires ZNIEFF (Zone naturelle d’intérêt écologique, faunistique et floristique) réalisés sous l’égide du ministère de l’environnement et du Muséum national d’histoire naturelle.

Sur la notion de raison impérative d’intérêt public majeur et l’apport de la décision Société Provençale

En admettant, pour la première fois, que l’exploitation d’une carrière puisse répondre à une « raison impérative d’intérêt public majeur », le Conseil d’Etat semble élargir la catégorie des projets pouvant prétendre à une éventuelle dérogation à l’interdiction de destruction d’espèces protégées.

Toutefois, il est délicat, à partir de cette décision, d’anticiper un éventuel assouplissement de la juridiction administrative sur les motifs énumérés à l’article L. 411-2 du code de l’environnement permettant de justifier d’une autorisation de dérogation, tant le Conseil d’Etat a pris soin de sérier, en l’espèce, l’enjeu européen attaché à ce projet de réouverture d’une carrière de marbre blanc dans les Pyrénées-Orientales.

En la matière, la police de protection des espèces et des habitats menacés repose sur une interdiction de principe énoncée à l’article L. 411-1 du code de l’environnement, laquelle prohibe toute destruction d’espèces protégées et de leurs habitats, ainsi que tout acte de perturbation du cycle de vie de ces espèces.

Cette disposition générale d’interdiction fait l’objet de tempéraments précisément énoncés à l’article L. 411-2 du même code puisque des autorisations portant dérogation à l’interdiction de destruction peuvent être accordées sous réserve de la réunion de trois conditions, tout à la fois distinctes et cumulatives :

le projet ne peut être autorisé qu’en l’absence de solution alternative satisfaisante ;
le projet ne doit pas nuire au maintien dans un état de conservation favorable des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle ;
le projet doit justifier d’un des cas dans lesquels une dérogation peut être octroyée.

Et au titre du c) du 4° de l’article L. 411-2, un projet peut ainsi prétendre à la délivrance d’une dérogation à la condition de démontrer qu’il relève d’une raison impérative d’intérêt public majeur, tenant à l’intérêt de la santé et de la sécurité publiques mais également à une raison impérative de nature sociale ou économique, et pour des motifs qui comporteraient des conséquences bénéfiques pour l’environnement.

La notion de raison impérieuse d’intérêt général n’est définie ni par les textes, communautaires comme nationaux, ni par les juges même si la Cour de justice de l’Union Européenne en a dressé, par sa jurisprudence, quelques lignes de force en jugeant qu’un intérêt ne peut être majeur que lorsqu’il est « d’une importance telle qu’il puisse être mis en balance avec l’objectif de conservation des habitats naturels, de la faune, y compris de l’avifaune, et de la flore sauvages poursuivi par cette directive »[2].

Le Conseil d’Etat, par des décisions commentées, en avaient également fixé le cadre d’analyse applicable[3] et l’approche adoptée ici s’inscrit dans cette ligne jurisprudentielle.

Dans un premier temps de son raisonnement, la Haute Juridiction procède à une mise en balance entre l’intérêt du projet en litige et l’objectif de protection poursuivi :

« 9. Il résulte du point précédent que l’intérêt de nature à justifier, au sens du c) du I de l’article L. 411-2 du code de l’environnement, la réalisation d’un projet doit être d’une importance telle qu’il puisse être mis en balance avec l’objectif de conservation des habitats naturels, de la faune et de la flore sauvage poursuivi par la législation, justifiant ainsi qu’il y soit dérogé. Ce n’est qu’en présence d’un tel intérêt que les atteintes portées par le projet en cause aux espèces protégées sont prises en considération, en tenant compte des mesures de réduction et de compensation prévues, afin de vérifier s’il n’existe pas d’autre solution satisfaisante et si la dérogation demandée ne nuit pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle ».

Ce n’est qu’après la caractérisation de l’existence d’un intérêt public majeur que le juge vérifie également la réunion des autres conditions posées par l’article L. 411-2 du code de l’environnement, à savoir l’absence d’alternative satisfaisante et l’absence de nuisance au maintien des espèces dans un état de conservation favorable.

Le second temps du raisonnement est plus intéressant et c’est sur l’appréciation faite, en l’espèce, de la raison impérative d’intérêt public majeur que la décision rendue retient l’attention en désavouant à la fois l’analyse faite par les juges du fond et en s’écartant des conclusions de son rapporteur public.

Tout en validant la méthode d’appréciation retenue par la Cour administrative d’appel de Marseille, le Conseil d’Etat n’en a pas moins fait une lecture très différente relativement à l’importance de projet de réouverture de la carrière.

Alors que les juges d’appel avaient retenu, suivis en cette appréciation par le rapporteur public, que le projet de réouverture de la carrière ne justifiait pas d’un caractère exceptionnel en dépit des besoins éventuellement à satisfaire au niveau européen :

« Afin de justifier l’intérêt public majeur du projet, le ministre de l’environnement, de l’énergie et de la mer fait valoir que l’exploitation de la carrière de Nau‑Bouques devrait permettre le maintien de plus de quatre‑vingt emplois directs dans un département dont le taux de chômage, d’environ 15 %, est supérieur à la moyenne nationale de 10,4 % ainsi que la création d’emplois indirects, notamment dus à la sous‑traitance et l’activité économique générée dans le département des Pyrénées‑Orientales par l’exploitation de la carrière. Il fait également valoir que ce projet s’inscrit dans les principales préoccupations des politiques économiques menées à l’échelle de l’Union Européenne qui visent à favoriser l’approvisionnement durable de secteurs d’industrie en matières premières en provenance de sources européennes. Au regard de ces considérations économiques et sociales, l’exploitation de la carrière de Nau Bouques présente un caractère d’intérêt général incontestable. Néanmoins, les créations d’emplois envisagées dans ce contexte de difficulté économique au niveau départemental et les besoins industriels à satisfaire en marbre blanc à partir de ce gisement à une échelle nationale voir même européenne comme il est prétendu mais dont les pièces du dossier ne démontrent pas le caractère indispensable, ne présentent pas un caractère exceptionnel »[4]

En première instance, le Tribunal administratif de Montpellier avait estimé, au regard des pièces produites, que l’intérêt économique d’une réouverture ne constituait pas, eu égard à la portée très locale des intérêts économiques en cause, une raison impérative d’intérêt public majeur :

« Considérant, d’autre part, que l’arrêté contesté est fondé sur le motif que l’exploitation de la carrière Nau Bouques à Vingrau et Tautavel présente des raisons impératives d’intérêt public majeur, de nature économique et sociale, grâce à l’activité économique qu’elle génère, mobilisant plus de 80 emplois directs dans le département ; qu’en défense la préfète des Pyrénées-Orientales et la société Provençale SA font en outre valoir l’importance du taux de chômage dans le département, ainsi que l’importance des répercussions en terme de richesses et d’emplois indirects de l’activité de la société ;

Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que l’importante activité dans les Pyrénées-Orientales de la société Provençale SA, qui exploite des carrières et des usines de transformation sur deux autres sites en France et un dans le sud de l’Espagne, présente, sur les plans économique et social, un intérêt général incontestable ; que toutefois, en admettant même que l’exploitation envisagée de la carrière de Nau Bouques, pour un volume annuel de 145 000 tonnes, serait indispensable à la pérennisation des 87 emplois directs de la société sur le site et des emplois indirects invoqués, le seul projet de création d’une carrière par cette société, nonobstant son intérêt économique, ne saurait, par ses caractéristiques et sa nature, eu égard notamment à la portée très locale de l’intérêt économique avancé, être regardé comme constituant une raison impérative d’intérêt public majeur au sens des dispositions analysées ci-dessus ; que la circonstance que le projet d’exploitation serait conforme aux dispositions du schéma départemental des carrières ne permet pas davantage d’assurer le respect de cette condition ; que le motif retenu, relatif à la raison impérative d’intérêt public majeur, ne pouvait donc légalement fonder la décision contestée »[5]

Le Conseil d’Etat a contrairement jugé, sur la base toutefois d’une argumentation du ministère qui s’était enrichie au fil des instances, que l’intérêt public majeur du projet était démontré par le caractère européen du projet, l’absence d’autre gisement de marbre blanc disponible en Europe et la contribution à l’émergence d’une filière industrielle française :

« 9. (…) Cependant, outre le fait que, comme l’a relevé la cour, l’exploitation de la carrière de Nau‑Bouques devrait permettre la création de plus de quatre‑vingts emplois directs dans un département dont le taux de chômage dépasse de près de 50 % la moyenne nationale, il ressort des pièces du dossier soumis au juge du fond que le projet de réouverture de la carrière de Nau Bouques s’inscrit dans le cadre des politiques économiques menées à l’échelle de l’Union Européenne qui visent à favoriser l’approvisionnement durable de secteurs d’industrie en matières premières en provenance de sources européennes, qu’il n’existe pas en Europe un autre gisement disponible de marbre blanc de qualité comparable et en quantité suffisante que celui de la carrière de Nau Bouques pour répondre à la demande industrielle et que ce projet contribue à l’existence d’une filière française de transformation du carbonate de calcium. Par suite, eu égard à la nature du projet et aux intérêts économiques et sociaux qu’il présente, la cour a commis une erreur de qualification juridique en estimant qu’il ne répondait pas à une raison impérative d’intérêt public majeur au sens du c) du I de l’article L. 411-2 du code de l’environnement »,

Sur la caractérisation de la raison impérative d’intérêt majeur et de l’importance d’un projet pour un territoire ou un Etat en termes d’emploi ou de répercussions économiques, la décision s’inscrit dans des précédents européens et notamment ceux cités par le rapporteur public sous la décision, lesquels ont permis de caractériser un tel intérêt public majeur dans la poursuite d’un projet européen stratégique[6], dans la mise en œuvre d’un plan-cadre visant à éviter la fermeture de charbonnage et la perte de 10 000 emplois[7] ou encore dans le développement d’axes de transport majeurs à l’échelle des territoires[8].

En présence d’intérêts stratégiques en termes d’industrialisation, de contribution à l’émergence d’une filière industrielle nationale ou européenne, il apparaît, par principe, que de tels enjeux sont susceptibles de caractériser une raison impérative d’intérêt public majeur.

A la lecture des conclusions, on peut s’interroger sur la caractérisation de ce motif de dérogation pour une carrière dont la réouverture ne permettait pas forcément d’identifier un effet économique majeur en termes de créations d’emploi sur le territoire local concerné ( et dont quelques doutes avaient été exprimés sur la quantification exacte), et dont la spécificité industrielle n’était visiblement pas apparue très manifeste aux juges du fond et au rapporteur public en cette affaire.

La raison impérative reconnue ne suffit cependant pas pour que la dérogation puisse être validée par le juge, la Cour administrative d’appel de Marseille sera appelée à se prononcer sur l’ensemble des conditions permettant de déroger à la protection des 28 espèces de faune et de flore identifiées sur le site à exploiter.

Sur l’absence d’effet juridique d’une décision portant délimitation d’un périmètre de ZNIEFF

Dans cette seconde espèce, se posait la question de savoir si le refus de l’autorité administrative de modifier le périmètre d’une ZNIEFF constituait ou pas une décision susceptible de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir.

La question juridique du pourvoi n’est pas anodine puisqu’elle avait donné lieu à des réponses contradictoires du Tribunal administratif de Bastia et de la Cour administrative d’appel de Marseille.

En effet, devant le Tribunal administratif de Bastia, la commune de Piana avait sollicité l’annulation pour excès de pouvoir d’une décision du Préfet de la Corse-du-Sud qui avait rejeté sa demande tendant à ce que soit réduit le périmètre de la ZNIEFF du « Capo Rosso, côte rocheuse et îlots », ainsi que la décision implicite de rejet opposée par le ministre de l’environnement.

La commune estimait qu’une surface d’environ treize hectares ne présentait pas de caractéristiques écologiques justifiant que ces espaces soient inclus dans cette ZNIEFF.

On rappellera que les ZNIEFF sont nées en 1982 de la volonté du ministère de l’environnement de recenser au sein d’un programme national le patrimoine naturel.

Instrument de travail collaboratif entre le ministère et le Muséum national d’histoire naturelle, la ZNIEFF ne trouve son assise législative qu’en 1993 avec l’article 23 de la loi du 8 janvier 1993 sur la protection et la mise en valeur des paysages puis avec la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité qui codifie l’Inventaire national du patrimoine naturel à l’article L. 411-5 du code de l’environnement, aujourd’hui L. 411-1 A dudit code.

L’objectif poursuivi par les inventaires ZNIEFF est de dresser une photographie de la biodiversité et des secteurs de grand intérêt écologique sur le territoire national en distinguant des espaces écologiquement homogènes constituant des zones remarquables du territoire (ZNIEFF de type I) et des espaces qui intègrent des ensembles naturels fonctionnels et paysagers (ZNIEFF de type II).

Les ZNIEFF sont ainsi des données brutes de la richesse écologique, collectées principalement au plus près des territoires par les personnes publiques et par les réseaux associatifs de protection de la nature. Ces données étant, par la suite, retraitées et corrélées par les services de l’Etat et les autorités scientifiques (conseil scientifique régional du patrimoine naturel et Muséum national d’histoire naturelle) pour validation.

Ce n’est qu’au terme de cette validation définitive par le MNHN (Muséum national d’histoire naturelle) que l’inscription d’un espace naturel en ZNIEFF se matérialise par une publication à l’inventaire des ZNIEFF sur le site de l’Inventaire national du patrimoine naturel (INPN).

En l’espèce, et au sujet de la ZNIEFF de type I du Capo Rosso, la commune de Piana avait sollicité les services préfectoraux et obtenu, dans un premier temps, la réduction du périmètre de la zone naturelle avant que celle-ci ne retrouve sa configuration initiale sur le site de l’INPN et que le Préfet de la Corse-du-Sud confirme à la commune le rejet de sa demande.

Devant le Tribunal administratif de Bastia et par un jugement n° 1500511 du 9 février 2017, la commune avait obtenu satisfaction puisque les premiers juges saisis avaient considéré « qu’en application des dispositions combinées du code de l’urbanisme et du schéma d’aménagement de la Corse, la présence d’une ZNIEFF de type I emportait présomption du caractère remarquable des espaces demeurés naturels couvert par ladite zone ; qu’il résultait ainsi de ces dispositions que le classement de parcelles en ZNIEFF de type I comportait des effets au titre du droit de l’urbanisme pour les communes concernées » et de conclure que le refus de déclassement de certaines parcelles à l’intérieur de ce périmètre constituait un acte susceptible de recours.

Amenée à se positionner sur l’appel formé par le ministère de l’environnement, la Cour administrative d’appel de Marseille, dans un arrêt n° 17MA01513 du 11 mai 2018, annulait le jugement rendu par le tribunal administratif de Bastia et retenait l’absence d’effet juridique des ZNIEFF sur les territoires délimités et le caractère non décisoire et ainsi insusceptible de recours de la décision portant refus de procéder au déclassement sollicité.

« Il résulte des dispositions de l’article L. 411‑5 du code de l’environnement que les zones naturelles d’intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF) constituent un outil d’inventaire scientifique du patrimoine naturel conduit sous la responsabilité scientifique du muséum national d’histoire naturelle. Cet inventaire comporte, notamment, des zones naturelles d’intérêt écologique, floristique et faunistique de type I, qui comprennent des secteurs de superficie généralement limitée, défini par la présence d’espèces, d’associations d’espèces ou de milieux rares, caractéristiques du patrimoine naturel national ou régional. Un tel inventaire, s’il est un élément d’expertise qui signale la présence d’habitats naturels et d’espèces remarquables ou protégées par la loi, n’emporte par lui‑même aucun effet juridique ni sur le territoire ainsi délimité, ni sur les activités humaines qui s’y exercent.

Si les auteurs du schéma d’aménagement de la Corse ont entendu instituer des mesures de protection des espaces naturels en s’inspirant des zones naturelles d’intérêt écologique, faunistique et floristique délimitées par les services du ministère de l’environnement, ils ne se sont pas estimés liés par ces délimitations, dont ils se sont d’ailleurs écartés dans certains cas. Les ZNIEFF n’ayant ainsi servi que de simple référence, la modification du périmètre d’une de ces zones, postérieurement à l’approbation du schéma d’aménagement de la Corse, ne saurait avoir pour objet ou pour effet de modifier corrélativement, selon un régime que ni la loi ni le schéma lui‑même n’ont d’ailleurs prévu, les prescriptions de ce document de planification tel qu’il a été approuvé par décret en Conseil d’Etat. Il s’ensuit que le refus de modifier le périmètre de la ZNIEFF de « Capo Rosso » n’emporte par lui‑même aucun effet juridique. Ainsi, un tel refus ne constitue pas une décision susceptible de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir.

Il résulte de ce qui précède que la demande d’annulation dont la commune de Piana a saisi le tribunal était irrecevable. La ministre de l’environnement, de l’énergie et de la mer, chargée des relations internationales sur le climat est, par suite, fondée à soutenir que c’est à tort que le tribunal administratif a fait droit à cette demande et à demander l’annulation du jugement attaqué »

Par sa décision en date du 3 juin 2020, le Conseil d’Etat confirme la lecture faite par les juges d’appel par un considérant n°3 lequel rappelle que :

« Les inventaires des richesses écologiques, faunistiques et floristiques réalisés par zone sous la responsabilité scientifique du Museum national d’histoire naturelle, sous l’appellation de zones naturelles d’intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF), constituent un outil d’inventaire scientifique du patrimoine naturel permettant d’apprécier l’intérêt environnemental d’un secteur pour l’application de législations environnementales et urbanistiques mais sont, par eux-mêmes, dépourvus de portée juridique et d’effets. Par suite, si les données portées à l’inventaire que constitue une zone naturelle d’intérêt écologique, faunistique et floristique sont susceptibles d’être contestées à l’occasion du recours formé contre une décision prise au titre de ces législations, la constitution d’un inventaire en une zone n’est pas un acte faisant grief. Il en est de même, par voie de conséquence, du refus de modifier les ZNIEFF existantes. Par suite, la cour administrative d’appel de Marseille n’a pas commis d’erreur de droit en jugeant que le refus de modifier les limites de la zone naturelle d’intérêt écologique, faunistique et floristique « Capo Rosso, côte rocheuse et îlots » ne fait pas grief. Il en résulte que le pourvoi doit être rejeté »

Cette solution n’est en soi pas nouvelle et elle est en cohérence avec la logique de l’article L. 411-1-A du code de l’environnement lequel ne contient aucune disposition conférant une juridicité à l’outil ZNIEFF et le fait que cet outil institue un zonage ne suffit donc pas à conférer aux espaces ainsi délimités une quelconque protection juridique comme le mentionnait le rapporteur public dans ses conclusions sous cette affaire.

Outil de connaissance scientifique et non juridique, tel était déjà le sens de la jurisprudence du Conseil d’Etat lorsque la Haute juridiction ne voyait dans les ZNIEFF que des indices permettant d’identifier une Zone Spéciale de Conservation[9], un espace naturel remarquable au sens de la loi Littoral[10] mais non un outil à portée réglementaire[11].

Plus intéressante est l’argumentation de la commune qui faisait ainsi valoir que si la ZNIEFF n’avait pas d’effet juridique direct, une telle délimitation n’en produisait pas moins des effets notables, lesquels pouvaient se traduire de facto, sur un plan urbanistique, par des inconstructibilités.

Se posait ainsi la question de savoir si des orientations ou des prises de position d’autorités administratives, lorsqu’elles seraient de nature à produire des effets notables ou à exercer une influence sur les comportements, seraient susceptibles de recours pour excès de pouvoir[12].

Suivant en tous points les conclusions de son rapporteur public, le Conseil d’Etat a ici rappelé que la ZNIEFF constitue un outil de connaissance scientifique et non une prise de position d’une autorité administrative sur la nécessité d’une protection des espaces. Le juge administratif décorrèle ainsi la procédure d’identification de ces espaces de la question des procédures de protection de ces mêmes milieux.

Si les données qui alimentent ces zonages et l’existence d’une ZNIEFF sur des espaces peuvent être pris en compte pour l’élaboration d’autres actes qui peuvent être susceptibles de recours, cette « justiciabilité », pour reprendre les termes du rapporteur public, « ne se transmet pas, par capillarité, à l’acte de création ou de modification de la ZNIEFF »[13].

Pour autant, la solution ainsi dégagée pour les ZNIEFF laisse entière la question de la portée juridique des autres inventaires naturels pouvant relever de différentes réglementations et pour lesquels le positionnement de la juridiction administrative pourrait être différent notamment pour les sites Natura 2000.

Gaelle PAULIC,

Avocate

[1] Conseil d’Etat, 3 juin 2020, Ministre de la Transition écologique et solidaire- Société Provençale, n° 425395, 425399,425425 et Conseil d’Etat, 3 juin 2020, Commune de Piana, n°422182

[2] CJUE, Grande Chambre, 29 juillet 2019, Inter-Environnement Wallonie ASBL, Affaire C-411/17.

[3] A propos du projet de centre commercial Val Tolosa, voir CE,25 mai 2018, Société PCE et autre, n°413267 et CE, 24 juillet 2019, Société PCE et autre, n°414353.

[4] CAA Marseille, 14 septembre 2018, Société Provençale SA, n°16MA02625 et n°16MA02626.

[5] TA Montpellier, 3 mai 2016, Fédération pour les espaces naturels et l’environnement des Pyrénées-Orientales et M. C, n°1502035.

[6] Avis de la Commission Européenne du 19 avril 2000 sur l’extension d’un site de l’entreprise Daimler Chrysler Aerospace.

[7] Avis de la Commission Européenne du 24 avril 2003 sur le plan-cadre d’exploitation du charbonnage Prosper Haniel pour la période 2001-2019.

[8] Avis de la Commission Européenne du 19 novembre 2019 sur l’aménagement du Danube comme voie navigable entre Straubing et Vilshofen.

[9] CE, 16 janvier 2008, Ministre d’Etat, ministre de l’écologie, du développement et de l’aménagement durables c/ Association Manche Nature, n°292489.

[10] CE, 3 septembre 2009, Commune de Canet-en-Roussillon et Seran, n°306298 et 306468.

[11] CE, 22 mai 2012, Association de défense des propriétaires privés fonciers et autres et Association des habitants de Pibrac et des communes voisines pour la sauvegarde de l’environnement, n°333654 et 334103.

[12] En ce sens, voir CE, Ass., 21 mars 2016, Société Fairvesta International GMBH et autres, n°368082 et CE, CE, Ass., 19 juillet 2019, Mme Le Pen, n°426389.

[13] Conclusions de Monsieur Olivier Fuchs sous ladite décision.

Collectivités : Précisions sur les modalités de mise en oeuvre du nouvel outil d’aide à la décision des collectivités locales (le rescrit préfectoral).

05/06/2020/dans Contentieux administratif, Droit des collectivités, Droit public général, Intercommunalité /par Jérôme MAUDET

Publics concernés : collectivités territoriales ou groupements de collectivités territoriales ainsi que leurs établissements publics, services déconcentrés de l’Etat.

Objet : modalités de mise en œuvre des demandes de prise de position formelle adressées au représentant de l’Etat, préalablement à l’adoption d’un acte par les collectivités territoriales, leurs groupements, ainsi que leurs établissements publics.

La loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019, relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique dite « Engagement et proximité » a pour fonction de répondre à quatre principaux objectifs :

Assurer une meilleure représentativité des communes dans la gouvernance de l’intercommunalité
Améliorer la flexibilité dans la répartition des compétences au sein du bloc communal
Accorder de nouveaux pouvoirs de police sur les incivilités du quotidien aux élus locaux
Promouvoir un véritable statut de l’élu en renforçant leurs droits et le rôle qu’ils jouent au quotidien dans leur commune

Dans cette perspective, la loi comporte plusieurs innovations.

L’article L.1116-1 du Code générale des collectivités territoriales prévoit notamment un rescrit en faveur des collectivités territoriales.

L’idée est de permettre aux collectivités d’obtenir une prise de position de l’administration avant l’entrée en vigueur de la décision qu’elle projette de mettre en œuvre.

Cet article dispose en effet que :

« Avant d’adopter un acte susceptible d’être déféré au tribunal administratif, les collectivités territoriales ou leurs groupements ainsi que leurs établissements publics peuvent saisir le représentant de l’Etat chargé de contrôler la légalité de leurs actes d’une demande de prise de position formelle relative à la mise en œuvre d’une disposition législative ou réglementaire régissant l’exercice de leurs compétences ou les prérogatives dévolues à leur exécutif. La demande est écrite, précise et complète. Elle comporte la transmission de la question de droit sur laquelle la prise de position formelle est demandée ainsi que du projet d’acte.

Le silence gardé par le représentant de l’Etat pendant trois mois vaut absence de prise de position formelle.

Si l’acte est conforme à la prise de position formelle, le représentant de l’Etat ne peut pas, au titre de la question de droit soulevée et sauf changement de circonstances, le déférer au tribunal administratif.

Les modalités d’application du présent article sont fixées par décret en Conseil d’Etat.»

Ainsi, si l’acte pris par la collectivité est conforme à la prise de position formelle, le représentant de l’État ne peut plus le déférer au tribunal administratif, sauf changement de circonstances. Les modalités d’application de ce nouvel article doivent être fixées par un décret en Conseil d’État dont l’entrée en vigueur subordonne celle de la disposition législative, en application de l’article 1er du code civil.

Cette disposition ne fait pas obstacle à ce que le juge administratif soit saisi par toute personne remplissant les conditions d’intérêt et de qualité à agir.

Le décret n°2020-634 du 25 mai 2020 portant application de l’article L. 1116-1 du code général des collectivités territoriales relatif à la demande de prise de position formelle adressée au représentant de l’Etat est venu préciser les conditions de mise en application du rescrit préfectoral.

Il précise les modalités d’application de cette disposition législative.

Il organise la formalisation des échanges entre l’autorité de saisine et le représentant de l’Etat compétent au titre du contrôle de légalité de l’acte concerné, en fixant les conditions de la saisine du représentant de l’Etat et de la réponse portée à la connaissance du demandeur, en précisant le contenu de la demande et la procédure relative à la transmission de pièces complémentaires, et en fixant un point de départ au délai de trois mois au terme duquel le silence gardé par le représentant de l’Etat vaut absence de prise de position formelle.

La partie réglementaire du Code général des collectivités territoriales comporte désormais un nouveau chapitre.

CHAPITRE VI : Demande de prise de position formelle

Article R1116-1

« La demande de prise de position formelle mentionnée à l’article L. 1116-1 est transmise au représentant de l’Etat par tout moyen permettant d’apporter la preuve de sa réception. »

Article R.1116-2

« La demande de prise de position formelle est écrite et signée par une personne compétente pour représenter l’auteur de la demande.

Elle comprend le projet d’acte relevant des attributions du demandeur ainsi que la présentation claire et précise de la ou des questions de droit portant sur l’interprétation d’une disposition législative ou réglementaire directement liée au projet d’acte.

Elle est assortie d’un exposé des circonstances de fait et de droit fondant le projet d’acte ainsi que de toute information ou pièce utile de nature à permettre à l’autorité compétente de se prononcer.

Si la demande est incomplète, le représentant de l’Etat invite son auteur à fournir les éléments complémentaires nécessaires dans les mêmes formes que celles prévues à l’article R. 1116-1. »

Article R.1116-3

« Le délai mentionné au deuxième alinéa de l’article L. 1116-1 au terme duquel le silence gardé par le représentant de l’Etat vaut absence de position formelle court à compter de la date de réception de la demande ou, le cas échéant, à compter de la date de réception des éléments complémentaires demandés. »

Article R.1116-4

« La prise de position formelle est transmise au demandeur par tout moyen permettant d’apporter la preuve de sa réception. »

Article R.1116-5

« Lors de la transmission de l’acte définitivement adopté au représentant de l’Etat ou, le cas échéant, au délégué dans l’arrondissement du représentant de l’Etat dans le département, dans le cadre de l’exercice du contrôle de légalité, l’auteur de la demande de prise de position formelle joint à l’acte transmis la prise de position formelle. »

Jérôme MAUDET

Avocat

Droit pénal de l’urbanisme : un nouvel outil dissuasif, rapide et efficace pour les collectivités !

14/05/2020/dans Droit de l'environnement, droit de la construction et de l'immobilier, Droit de propriété, Droit des collectivités, Droit pénal de l'urbanisme, Droit public général, Permis de construire, Pouvoirs de police du maire, Urbanisme /par Jérôme MAUDET

La Loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique est venue offrir aux collectivités de nouveaux moyens pour lutter contre les infractions au Code de l’urbanisme.

Depuis l’entrée en vigueur de cette loi et en complément des poursuites pénales qui peuvent être menées, les maires disposent d’une nouvelle arme : la mise en demeure assortie d’une astreinte pouvant aller jusqu’à 500 euros par jour de retard dans la limite de 25 000 €.

L’article L.481-1 du Code de l’urbanisme nouvellement créé dispose en effet que :

« I.-Lorsque des travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 ont été entrepris ou exécutés en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application ainsi que des obligations mentionnées à l’article L. 610-1 ou en méconnaissance des prescriptions imposées par un permis de construire, de démolir ou d’aménager ou par la décision prise sur une déclaration préalable et qu’un procès-verbal a été dressé en application de l’article L. 480-1, indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées pour réprimer l’infraction constatée, l’autorité compétente mentionnée aux articles L. 422-1 à L. 422-3-1 peut, après avoir invité l’intéressé à présenter ses observations, le mettre en demeure, dans un délai qu’elle détermine, soit de procéder aux opérations nécessaires à la mise en conformité de la construction, de l’aménagement, de l’installation ou des travaux en cause aux dispositions dont la méconnaissance a été constatée, soit de déposer, selon le cas, une demande d’autorisation ou une déclaration préalable visant à leur régularisation.

II.-Le délai imparti par la mise en demeure est fonction de la nature de l’infraction constatée et des moyens d’y remédier. Il peut être prolongé par l’autorité compétente, pour une durée qui ne peut excéder un an, pour tenir compte des difficultés que rencontre l’intéressé pour s’exécuter.

III.-L’autorité compétente peut assortir la mise en demeure d’une astreinte d’un montant maximal de 500 € par jour de retard. »

L’article L. 481-2 précise pour sa part les modalités de fixation et de recouvrement de l’astreinte :

« I.- L’astreinte prévue à l’article L. 481-1 court à compter de la date de la notification de l’arrêté la prononçant et jusqu’à ce qu’il ait été justifié de l’exécution des opérations nécessaires à la mise en conformité ou des formalités permettant la régularisation. Le recouvrement de l’astreinte est engagé par trimestre échu.

II.- Les sommes dues au titre de l’astreinte sont recouvrées, dans les conditions prévues par les dispositions relatives aux produits communaux, au bénéfice de la commune sur le territoire de laquelle est implanté l’immeuble ayant fait l’objet de l’arrêté. Dans le cas où l’arrêté a été pris par le président d’un établissement public de coopération intercommunale, l’astreinte est recouvrée au bénéfice de l’établissement public concerné.

III.- L’autorité compétente peut, lors de la liquidation trimestrielle de l’astreinte, consentir une exonération partielle ou totale de son produit si le redevable établit que la non-exécution de l’intégralité de ses obligations est due à des circonstances qui ne sont pas de son fait. »

L’article L. 481-3 prévoit enfin une possibilité de faire procéder à la consignation des sommes équivalentes au montant des travaux à réaliser :

« I.- Indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées, lorsque la mise en demeure prévue à l’article L. 481-1 est restée sans effet au terme du délai imparti, l’autorité compétente mentionnée aux articles L. 422-1 à L. 422-3-1 peut obliger l’intéressé à consigner entre les mains d’un comptable public une somme équivalant au montant des travaux à réaliser, laquelle sera restituée à l’intéressé au fur et à mesure de l’exécution des mesures prescrites.

Pour le recouvrement de cette somme, il est procédé comme en matière de créances étrangères à l’impôt et au domaine et l’Etat bénéficie d’un privilège de même rang que celui prévu à l’article 1920 du code général des impôts.

L’opposition devant le juge administratif à l’état exécutoire pris en application d’une mesure de consignation ordonnée par l’autorité compétente n’a pas de caractère suspensif. »

Jérôme MAUDET

Avocat au Barreau de Nantes

URBANISME – Mise à jour des formulaires CERFA pour les demandes d’autorisations de construire

12/05/2020/dans Droit de propriété, Droit des collectivités, Droit public général, Permis de construire, Urbanisme, Urbanisme commercial /par Jérôme MAUDET

Plusieurs formulaires CERFA relatifs aux demandes d’autorisation d’urbanisme ont été modifiés parmi eux notamment :

CERFA n°13406*07 Demande de permis de construire pour une maison individuelle et/ou ses annexes comprenant ou non des démolitions
CERFA n°13409*07 demande de permis d’aménager ou demande de permis de construire (autre que portant sur une maison individuelle ou ses annexes)
CERFA n°13404*07 Déclaration préalable (constructions, travaux, installations, et aménagement non soumis à permis de construire)

MODIFICATION DANS CES 3 FORMULAIRES :

de la rubrique « Informations complémentaire » : indication désormais du « Nombre de niveaux du bâtiment le plus élevé : au-dessus du sol ….. et au-dessous du sol……… »

de la Rubrique « Informations pour l’application d’une législation connexe »

Il convient désormais d’indiquer si le projet :

déroge à certaines règles de construction et met en œuvre une solution d’effet équivalent au titre de l’ordonnance n° 2018-937 du 30 octobre 2018 visant à faciliter la réalisation de projets de construction et à favoriser l’innovation

relève de l’article L.632-2-1 du code du patrimoine (avis simple de l’architecte des Bâtiments de France pour les antennes-relais et les opérations liées au traitement de l’habitat indigne)

porte sur une installation classée soumise à enregistrement en application de l’article L. 512-7 du code de l’environnement (pour les formulaires de déclaration préalable et de permis de construire autres qu’une maison individuelle )

EXIGENCES DE DEUX NOUVELLES PIECES DANS LE BORDEREAU DES PIECES JOINTES

Il convient de fournir :

Si le projet déroge à certaines règles de construction et met en œuvre une solution d’effet équivalent : L’attestation montrant le caractère équivalent des résultats obtenus par les moyens mis en œuvre, ainsi que leur caractère innovant [PC16-7-PCMI27- DP24]

Si votre projet se situe dans une zone réglementée dans le cadre de travaux conduisant à la création de locaux à usage d’habitation dans un immeuble existant: Le dossier de demande d’autorisation de travaux [Art. L.111-6-1-3 du CCH] [PC44-PCMI28- DP25] (valable également pour la CERFA n°13703*07 Déclaration préalable – Constructions et travaux non soumis à permis de construire portant sur une maison individuelle et/ou ses annexes)

AJOUT DANS LE FORMULAIRE CERFA N°13409*07 DEMANDE DE PERMIS D’AMENAGER & PERMIS DE CONSTRUIRE

Ajout de la transmission du dossier au secrétariat de la CNAC

Pour les permis d’aménager un lotissement dont la surface du terrain à aménager est > à 2500m², il faudra certifier qu’un architecte ou un paysagiste concepteur au sens de l’article 174 de la loi n°2016-1087 du 8 aout 2016 pour la reconquête de la biodiversité a participé à l’établissement du projet architectural, paysager et environnemental (p9/18)

Selon le professionnel concerné, les informations suivantes sont à remplir

(Nom -Prénom – adresse- telephone- mail- Pour les architectes uniquement :N° d’inscription sur le tableau de l’ordre et Conseil régional)

DANS LES FORMULAIRES DE LA DECLARATION DES ELEMENTS NECESSAIRES AU CALCUL DE L’IMPOSITION (DENCI)

– Rubrique 1.1 : ajout de la mention de la surface taxable démolie de la construction

– Rubrique 1.2.2 : Ajout de la mention de la surface taxable démolie de la construction en cas d’extension principale, création d’un bâtiment annexe à cette habitation ou d’un garage clos et couvert.

– rubrique 1.4 Redevance d’archéologie préventive : indication désormais uniquement de la mention : le projet fait-il l’objet d’un ou de terrassement(s)

– Rubrique 3 : Ajout de la production du rescrit fiscal (F3) si le pétitionnaire a bénéficié d’un rescrit fiscal relatif à la taxe d’aménagement ou la redevance de l’archéologie préventive

– Rubrique 4 : Production des statuts de l’EPIC ou de l’EPA (F4) ou de l’association et le justificatif de la gestion désintéressée au sens de l’article 206 1 bis 1er alinéa du code général des impôts (F6) si le pétitionnaire pense bénéficier d’une exonération prévue à l’article L. 331-7 1° du code de l’urbanisme

***

Tels sont les principaux changements apportés.

Il convient donc tant pour les services instructeurs que pour les pétitionnaires de vérifier le formulaire utilisé, surtout en cette période inédite où nous sommes davantage concentrés sur les conséquences de l’état d’urgence sanitaire sur les délais d’instruction et les délais de recours, dès lors que les modifications opérées emportent incidence sur la complétude du dossier de la demande d’autorisation d’urbanisme.

Céline CAMUS

Avocate associée Cabinet d’avocats Maudet-Camus

06/05/2020

Un mois majoré et puis s’en va….

16/04/2020/dans Contentieux administratif, droit de la construction et de l'immobilier, Droit des collectivités, Droit public général, Marchés publics, Urbanisme, Urbanisme commercial /par Jérôme MAUDET

ATTENTION : modification des délais en matière d’urbanisme

L’ordonnance n°2020-427 du 15 avril 2020 portant diverses dispositions en matière de délais pour faire face à l’épidémie de Covid-19 apporte des aménagements et compléments aux dispositions prises sur ce fondement par l’ordonnance n°2020-306 du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d’urgence sanitaire et par l’ordonnance n°2020-305 du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l’ordre administratif.

Elle rappelle qu’à ce jour, et aux termes des dispositions de l’article 4 de la loi du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19, l’état d’urgence sanitaire a été instauré pour une durée de deux mois à compter de son entrée en vigueur soit jusqu’au 24 mai 2020, de sorte que la « période juridiquement protégée » s’achèverait un mois plus tard. » (sauf prorogation par la loi ou cessation anticipée par décret).

Le rapport au Président de la République de ladite ordonnance précise à nouveau que « la date d’achèvement de ce régime dérogatoire n’est toutefois ainsi fixée qu’à titre provisoire » et qu’au regard des modalités de sortie du confinement, « il conviendra d’adapter en conséquence la fin de la «période juridiquement protégée» pour accompagner, le cas échéant plus rapidement qu’il était initialement prévu, la reprise de l’activité économique et le retour aux règles de droit commun de computation des délais ».

En tout état de cause, et dès à présent, ladite ordonnance créée des dispositions spécifiques aux délais applicables notamment en matière de contentieux et d’instruction des autorisations d’urbanisme.

Sur les délais de recours applicables aux autorisations de construire (y compris les déférés préfectoraux)

L’article 8 de ladite ordonnance, modifiant l’ordonnance n°2020-306 du 25 mars 2020 (art 12 bis), crée des dispositions spécifiques au contentieux des autorisations d’urbanisme en suspendant les délais de recours à la seule durée de l’état d’urgence sanitaire et en supprimant le délai majoré d’un mois.

Ainsi les délais de recours qui ont commencé à courir avant le 12 mars 2020 sont suspendus :

L’article 12 bis précise que les délais applicables aux recours et aux déférés préfectoraux à l’encontre d’une décision de non-opposition à déclaration préalable, d’un permis de construire, d’un permis d’aménager ou d’un permis de démolir, qui n’ont pas expiré avant le 12 mars 2020 sont à cette date suspendus.

Ils recommenceront à courir à compter de la cessation de l’état d’urgence sanitaire déclaré dans les conditions de l’article 4 de la loi du 23 mars 2020 susvisée (soit à ce jour à compter du 25 mai 2020) pour la durée restant à courir le 12 mars 2020, sans que cette durée puisse être inférieure à sept jours.

Il faut ainsi computer le délai qui s’est écoulé avant le 12 mars 2020, en tenant compte d’un délai minimal de 7 jours.

Le point de départ des délais qui aurait dû commencer à courir entre le 12 mars 2020 et la date de cessation de l’état d’urgence sanitaire (24 mai 2020) est reporté à l’achèvement de celle-ci.

Aussi le délai de recours contentieux commence à courir le 25 mai 2020. (étant rappelé la nécessité d’un affichage continu sur le terrain d’assiette)

Sur les délais d’instruction des demandes d’autorisation de construire et des certificats d’urbanisme

Ladite ordonnance (art. 8) prévoit une dérogation en matière d’instruction des autorisations et certificats d’urbanisme (art. 12ter) en supprimant le délai majoré d’un mois.

Les délais d’instruction qui ont commencé à courir avant le 12 mars 2020 sont suspendus

Ainsi pour les délais d’instruction qui ont commencé à courir avant le 12 mars 2020 et qui n’ont pas expiré : le délai est suspendu jusqu’au 24 mai 2020 (date de cessation de l’état d’urgence sanitaire).

Il reprend son cours le 25 mai 2020.

Il conviendra donc d’être vigilant sur la computation des délais (demande de pièces complémentaires, décisions implicites d’acceptation ….)

Les délais d’instruction qui auraient dû commencer à courir entre le 12 mars 2020 et la date de cessation de l’état d’urgence sanitaire (24 mai 2020) sont reportés

Pour les délais d’instruction qui auraient dû commencer à courir entre le 12 mars 2020 et le 24 mai 2020 : le point de départ du délai d’instruction est reporté à l’achèvement de la date de cessation d’urgence sanitaire, soit au 24 mai 2020.

Les délais reprennent donc le 25 mai 2020.

En conséquence, aucune décision implicite en matière d’autorisation d’urbanisme ou de certificat d’urbanisme ne peut intervenir entre le 12 mars et le 24 mai 2020.

Il n’y a plus de délai majoré d’un mois à compter de la cessation de l’état d’urgence sanitaire.

Sur les délais relatifs aux procédures de préemption

L’article 12 quater prévoit la même adaptation des délais relatifs à l’exercice du droit de préemption impartis pour répondre à une déclaration d’intention d’aliéner.

Les délais sont suspendus à la seule période de l’état d’urgence sanitaire.

Les délais qui ont commencés à courir avant le 12 mars 2020, sont suspendus.

Ils recommencent à courir à compter de la cessation de l’état d’urgence sanitaire pour la durée restant à courir le 12 mars 2020.

Le point de départ des délais qui auraient dû courir pendant la période de l’état d’urgence sanitaire est reporté à l’achèvement de celle-ci.

Sur la consultation ou la participation du public

L’article 5 modifie les délais : Afin de ne pas retarder l’organisation et la tenue de procédures de consultation et de participation du public engagées avant la déclaration de l’état d’urgence, ces délais sont suspendus jusqu’à l’expiration d’une période de sept jours suivant la date de cessation de l’état d’urgence sanitaire (et non plus d’un mois suivant la fin de l’état d’urgence sanitaire).

Sur les travaux de récolement

L’article 6 modifie l’article 8 de l’ordonnance n°2020-306 du 25 mars 2020 qui suspend les délais dans lesquels les personnes publiques et privées doivent réaliser des travaux et des contrôles ou se conformer à des prescriptions de toute nature.

Il précise que l’autorité administrative peut néanmoins, pendant la période du 12 mars 2020 à la fin de l’état d’urgence sanitaire augmentée d’un mois, exercer ses compétences pour modifier ces obligations ou y mettre fin, ou, lorsque les intérêts dont elle a la charge le justifie, pour prescrire leur application ou en ordonner de nouvelles, dans le délai qu’elle détermine.

Dans tous les cas, l’autorité administrative tient compte, dans la détermination des obligations ou des délais à respecter, des contraintes liées à l’état d’urgence sanitaire.

***

Telles sont les principales mesures modifiées en matière d’urbanisme.

Prudence donc dans la computation des délais à compter de la cessation de l’état d’urgence sanitaire ….

Etant précisé que ces délais sont encore susceptibles d’être modifiés au regard des informations susvisées figurant dans le rapport au Président de la République de ladite ordonnance.

Céline CAMUS- Avocate associée Cabinet d’avocats Maudet-Camus

16/04/2020

Aménagement commercial : Brèves de jurisprudence

15/04/2020/dans avocat nantes, Contentieux administratif, Droit des collectivités, Droit public général, Urbanisme, Urbanisme commercial /par Jérôme MAUDET

Permis de construire- dualité des moyens- surface de vente- doute – inopérante des moyens tirés du défaut d’autorisation d’exploitation commerciale

La CAA de Marseille juge que les moyens dirigés contre une autorisation d’urbanisme qui n’a pas été soumise à l’examen pour avis de la CDAC fondés sur la méconnaissance du code de commerce sont inopérants, nonobstant les doutes qui ressortiraient de l’analyse des pièces du dossier quant à la surface de vente effectivement réalisée. (CAA Marseille, 5 mars 2020, n° 19MA03044)

Aménagement commercial – Une commune d’implantation est-elle recevable à solliciter du juge administratif l’annulation d’un avis défavorable de la Commission nationale d’aménagement commercial (CNAC), sur le fondement duquel elle avait dû refuser la délivrance d’un permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale ? (CAA Nantes, 28 février 2020, n°19NT02099 Commune de GUIGNEN ⁽¹⁾

Depuis l’entrée en vigueur de la loi n°2014-626 du 18 juin 2014 relative à l’artisanat, au commerce et aux très petites entreprises et le décret n°2015-165 du 12 février 2015 relatif à l’aménagement commercial, le contentieux de l’urbanisme commercial ne cesse de soulever des interrogations entre l’articulation des anciennes et nouvelles règles en matière de délivrance des autorisations d’exploitations commerciales et, comme l’illustre ce récent arrêt, du caractère faisant grief des avis rendus par les commissions d’aménagement commercial.

En l’espèce, et après un premier avis défavorable de la CNAC en novembre 2018, une nouvelle autorisation d’exploitation commerciale avait été sollicitée par le porteur du projet sur le territoire de la commune de Guignen pour la création d’un supermarché et d’un drive. Le projet, remanié après le refus essuyé, avait reçu l’avis favorable de la CDAC d’Ile et Vilaine en janvier 2019.

Plusieurs exploitants concurrents ont formé devant la CNAC un recours à l’encontre de cet avis favorable, laquelle a émis le 4 avril 2019 un avis défavorable, contraignant ainsi le maire de la commune à refuser la délivrance du permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale.

Saisissant la cour administrative d’appel de Nantes, la commune d’implantation sollicitait l’annulation de l’avis défavorable de la CNAC.

Se posait néanmoins la question de la recevabilité de cette contestation car au regard de positions récentes du Conseil d’Etat et notamment de l’avis contentieux « Difradis » du 15 avril 2019 ⁽²⁾ ainsi que de la décision Société SODIPAZ du 27 janvier 2020 ^(3), l’acte par lequel la CNAC se prononce sur le projet d’équipement commercial a, après la mise en vigueur fixée au 15 février 2015 des dispositions de l’article 6 du décret du 12 février 2015, le caractère d’une simple mesure préparatoire et non d’un acte décisoire susceptible d’un recours pour excès de pouvoir.

Pour autant et relativement à des communes en compétence liée de refuser la délivrance du permis de construire valant AEC lorsqu’un avis défavorable des commissions d’aménagement commercial est ainsi rendu, les juges du fond font montre d’une jurisprudence plus pragmatique des dispositions de l’article L.425-4 du code de l’urbanisme.

Poursuivant sa jurisprudence en la matière, la Cour administrative d’appel de NANTES a, en l’espèce, jugé :

« En vertu des dispositions de l’article L. 425-4 du code de l’urbanisme (…) en vertu des dispositions de l’article L. 752‑1 du code de commerce (…)». De l’ensemble des dispositions rappelées ci-dessus, éclairées par les travaux préparatoires de la loi du 18 juin 2014 de laquelle elles sont issues, il résulte que le législateur a entendu que, pour tout projet simultanément soumis à autorisation d’exploitation commerciale et à permis de construire, toute contestation touchant à la régularité ou au bien-fondé d’une autorisation d’exploitation commerciale ne puisse désormais être soulevée que dans le cadre du recours introduit, le cas échéant, contre le permis de construire finalement délivré, en tant qu’il vaut autorisation d’exploitation commerciale.

Il résulte de ces dispositions et en particulier de l’article L. 425-4 du code de l’urbanisme, que lorsque l’avis de la Commission nationale d’aménagement commercial est défavorable, le permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale ne peut être délivré. Le maire étant ainsi tenu de refuser le permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale, il est de ce fait recevable, le cas échéant, à solliciter directement devant le juge l’annulation de l’avis de la Commission nationale d’aménagement commercial » (CAA Nantes, 28 février 2020, n°19NT02099 Commune de GUIGNEN ⁽¹⁾

Et confirme ainsi la lecture faite des dispositions combinées des articles L425-4 du Code de l’urbanisme et des articles L 752-1 et suivants du Code de commerce par cette même cour dans un arrêt du 15 septembre 2017 :

« Considérant, d’une part, qu’aux termes de l’article L. 425-4 du code de l’urbanisme : « Lorsque le projet est soumis à autorisation d’exploitation commerciale au sens de l’article L. 752-1 du code de commerce, le permis de construire tient lieu d’autorisation dès lors que la demande de permis a fait l’objet d’un avis favorable de la commission départementale d’aménagement commercial ou, le cas échéant, de la Commission nationale d’aménagement commercial.(…)/ A peine d’irrecevabilité, la saisine de la commission nationale par les personnes mentionnées à l’article L. 752-17 du même code est un préalable obligatoire au recours contentieux dirigé contre la décision de l’autorité administrative compétente pour délivrer le permis de construire. » ; qu’aux termes de l’article L. 752-17 du code de commerce : « I.-Conformément à l’article L. 425-4 du code de l’urbanisme, le demandeur, le représentant de l’Etat dans le département, tout membre de la commission départementale d’aménagement commercial, tout professionnel dont l’activité, exercée dans les limites de la zone de chalandise définie pour chaque projet, est susceptible d’être affectée par le projet ou toute association les représentant peuvent, dans le délai d’un mois, introduire un recours devant la Commission nationale d’aménagement commercial contre l’avis de la commission départementale d’aménagement commercial. / La Commission nationale d’aménagement commercial émet un avis sur la conformité du projet aux critères énoncés à l’article L. 752-6 du présent code, qui se substitue à celui de la commission départementale. En l’absence d’avis exprès de la commission nationale dans le délai de quatre mois à compter de sa saisine, l’avis de la commission départementale d’aménagement commercial est réputé confirmé. / A peine d’irrecevabilité, la saisine de la commission nationale par les personnes mentionnées au premier alinéa du présent I est un préalable obligatoire au recours contentieux dirigé contre la décision de l’autorité administrative compétente pour délivrer le permis de construire. Le maire de la commune d’implantation du projet et le représentant de l’Etat dans le département ne sont pas tenus d’exercer ce recours préalable (…)» ; qu’il résulte de ces dispositions que lorsque l’avis de la commission nationale d’aménagement commercial est favorable, le permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale ne peut être refusé sur le fondement des dispositions de l’article L. 752-1 et suivants du code de commerce ; que dans ces conditions, l’autorité compétente pour délivrer le permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale est recevable à solliciter devant le juge de l’excès de pouvoir l’annulation de l’avis rendu par la commission nationale d’aménagement commercial qui présente à son égard un caractère décisoire ; qu’il suit de là, que la fin de non-recevoir opposée sur ce point par la société L. doit être écartée ; » ⁽⁴⁾ ;

Il est à noter également que la cour administrative d’appel de Bordeaux a également pris position en ce sens dans un arrêt en date du 2 novembre 2017^(5).

Ces dernières décisions n’ont pas été frappées de pourvoi. Toutefois, et au regard de la décision société SODIPAZ du Conseil d’Etat précitée, il pourrait en être différemment pour cet arrêt du 28 février 2020, dont la solution ne deviendra définitive qu’à l’échéance du délai de pourvoi.

Céline CAMUS- Avocate associée – Cabinet d’avocats Maudet-Camus

Gaëlle PAULIC – Avocate Cabinet d’avocats Maudet-Camus

CAA Nantes, 28 février 2020, Commune de Guignen, n°19NT02099
Conseil d’Etat, 15 avril 2019, Société DIFRADIS, n°425854
Conseil d’Etat, 27 janvier 2020, Société SODIPAZ et autres, n°423529
CAA Nantes, 15 septembre 2017, Commune de Loudéac et Communauté intercommunale pour le développement de la région et des agglomérations de Loudéac, n°16NT00526
CAA Bordeaux, 2 novembre 2017, Société EURO DEPOT IMMOBILIER, n°16BX03230

Aménagement commercial : Le Conseil Constitutionnel valide l’étude d’impact issue des dispositions de l’article L 752-6 du Code de commerce de la loi ELAN

15/04/2020/dans Droit public général, Urbanisme commercial /par Jérôme MAUDET

1. Rappel des dispositions issues de la loi ELAN

Pour lutter contre la dévitalisation commerciale de certains territoires, la loi n°2018-1021 du 23 novembre 2018 portant Evolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dite loi ELAN, a modifié la législation sur l’urbanisme commercial par une diversité de mesures visant :

à redynamiser et préserver les centres-villes par l’instauration des Opérations de Revitalisations de Territoire (ORT)^[1]
à réintroduire une approche économique de l’impact des projets tant notamment dans l’obligation de produire pour chaque demande d’autorisation d’exploitation commerciale une étude d’impact que dans la modification de la composition des commissions départementales d’aménagement commercial (CDAC) ;
à renforcer les outils de contrôle en matière d’aménagement commercial en instaurant, d’une part, un contrôle a posteriori du respect de l’autorisation délivrée et, d’autre part, en accroissant les prérogatives du préfet dans les obligations de démantèlement des exploitations désaffectées.

Ainsi, trois nouveaux critères ont été ajoutés, sous l’article L752-6 du code de commerce, pour les demandes d’autorisation d’exploitation commerciale déposées à compter du 1er janvier 2019 :

En matière d’aménagement du territoire :
- La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d’implantation, des communes limitrophes, et de l’EPCI dont la commune est membre [L752-6 I 1°e]
- Les coûts indirects supportés par la collectivité en matière d’infrastructures et de transports, [L752-6 I 1° f]
En matière de développement durable :
- le bilan des émissions de gaz à effet de serre par anticipation du bilan prévu au 1° et 2° du I de l’article L229-25 du code de l’environnement (lequel concerne les entreprises de plus de 500 salariés) [L752-6 I 2° a]

Parmi, ces nouveautés, le législateur a également imposé la complétude du dossier de la demande par la production d’une étude d’impact :

réalisée par un organisme indépendant habilité par le représentant de l’Etat dans le département. ( cf. arrêté du 19 juin 2019)
devant évaluer « les effets du projet sur l’animation et le développement économique du centre-ville de la commune d’implantation, des communes limitrophes et de l’EPCI dont la commune d’implantation est membre, ainsi que sur l’emploi, en s’appuyant notamment sur l’évolution démographique, le taux de vacance commerciale et l’offre de mètres carrés commerciaux déjà existants dans la zone de chalandise pertinente, en tenant compte des échanges pendulaires journaliers et, le cas échéant, saisonniers, entre les territoires. »
et démontrant que le projet ne peut s’implanter sur une friche existante en centre-ville ou en périphérie .[L752-6 III]

2. Le Décret n°2019-331 du 17 Avril 2019 relatif à la composition et au fonctionnement des commissions départementales d’aménagement commercial et aux demandes d’autorisation d’exploitation commerciale

Ce décret a précisé le contenu de cette étude d’impact ainsi que son entrée en vigueur, à savoir aux demandes d’autorisation d’exploitation commerciale déposées à compter du 1^er janvier 2020.

L’étude d’impact doit ainsi comporter les informations suivantes :

Informations relatives à la zone de chalandise et à l’environnement proche du projet (délimitation de la zone de chalandise, ses caractéristiques) (déjà présent dans les dossiers)
Localisation, en centre-ville, comme en périphérie, des friches (= toute parcelle inexploitée et en partie imperméabilisée)
« Présentation de la contribution du projet à l’animation des principaux secteurs existants, notamment en matière de complémentarité des fonctions urbaines et d’équilibre territorial, en particulier la contribution, y compris en termes d’emploi, du projet à l’animation, la préservation ou la revitalisation du tissu commercial des centres-villes de la commune d’implantation & des communes limitrophes incluses dans la zone de chalandise définie pour le projet »
Mention des subventions, mesures et dispositifs de toutes natures mis en place sur les territoires de ces communes en faveur du développement économique (FISAC)
Indication sur les ORT et les secteurs d’intervention
Présentation des effets du projet en matière de protection des consommateurs (variété, diversification et de complémentarité de l’offre proposée par le projet avec l’offre existante)

Elle doit également préciser, pour chaque information, ses sources, sauf carence justifiée, et, pour chaque calcul, sa méthode.

3- Sur le recours formé par le Conseil National des Centres Commerciaux

Le Conseil National des Centres Commerciaux (ci-après CNCC) a formé une requête pour excès de pouvoir à l’encontre du décret précité et sollicité du Conseil d’Etat, en application de l’article 23-5 de l’ordonnance du 7 novembre 1958, de renvoyer au Conseil Constitutionnel la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions du e) du 1° du I, III et IV de l’article L. 752-6 du Code de commerce.

Faisant droit à cette demande, le Conseil d’Etat avait saisi en date du 13 décembre 2019 ^(2), le Conseil Constitutionnel de la question de la conformité de ces nouvelles dispositions issues de la loi ELAN au texte constitutionnel.

Pour le CNCC, ces dispositions portaient atteinte à la liberté d’entreprendre, telle qu’elle est garantie par l’article 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, dès lors que le nouveau dispositif législatif subordonne la délivrance d’une autorisation d’exploitation commerciale à la prise la prise en considération de la contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d’implantation, des communes limitrophes et de l’établissement public de coopération intercommunale concerné, laquelle est appréciée par la commission départementale d’aménagement commercial au vu d’une étude d’impact évaluant les effets du projet sur l’animation et le développement économique des centres-villes de ce territoire et sur l’emploi. Cette même étude d’impact devant, en outre, établir qu’aucune friche existante en centre-ville, ou à défaut, en périphérie, ne permet l’accueil du projet.

Le CNCC estimait qu’aucun motif d’intérêt général ne permettait de justifier ces dispositions, lesquelles ne poursuivaient pas un objectif d’aménagement du territoire mais un objectif purement économique de protection du commerce des centres-villes, en limitant, plus que nécessaire, les possibilités d’implantation des grandes surfaces commerciales en périphérie des centres-villes.

Il était également soutenu que les nouvelles dispositions portaient une atteinte disproportionnée à cette même liberté d’entreprendre dès lors que le territoire sur lequel les effets du projet doivent être appréciés serait trop large et que les critères retenus avantageaient les opérateurs économiques déjà présents sur zone au détriment des nouveaux entrants.

4. La décision n °2019-830 du Conseil Constitutionnel du 12 mars 2020

Par sa décision précitée, le Conseil Constitutionnel a tranché en faveur de la constitutionnalité de ces nouvelles dispositions ^(3).

Après avoir rappelé qu’il est toujours loisible d’apporter à la liberté d’entreprendre « des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l’intérêt général à la condition qu’il n’en résulte pas d’atteinte disproportionnée au regard de l’objectif poursuivi » (considérant 5), le juge constitutionnel estime que les dispositions contestées du e) du paragraphe I ne constituent qu’un critère d’appréciation supplémentaire dans l’appréciation globale des effets d’un projet sur l’aménagement du territoire, et notamment sur le rééquilibrage des agglomérations par le développement des activités en centre-ville (considérant 10) et qu’elles ne subordonnent pas la délivrance de l’autorisation d’exploitation commerciale à la démonstration de l’absence de toute incidence négative du projet sur le tissu commercial des centres-villes.

En prévoyant également que l’analyse d’impact, visée au paragraphe III, de l’article L. 752-6 précité, puisse s’appuyer notamment sur l’évolution démographique, le taux de vacance commerciale et l’offre de mètres carrés commerciaux existants dans la zone de chalandise pertinente, le législateur n’a fait, pour le Conseil, qu’expliciter l’utilité de cet outil pour faciliter l’appréciation par les commissions d’aménagement commercial des effets d’un projet sur l’animation et le développement économique des centres-villes et de l’emploi, sans avoir ici introduit de nouveaux critères d’évaluation des projets (considérant 12).

S’agissant plus particulièrement de la problématique des friches, le Conseil Constitutionnel valide la rédaction du paragraphe IV de l’article L 752-6 et juge, là encore, que les dispositions instituées n’ont pas pour effet d’interdire toute délivrance d’une autorisation au motif de la seule existence d’une friche.

5.Un contentieux à suivre …

La décision du Conseil Constitutionnel ne lève toutefois pas tous les questionnements relativement à la légalité des autres novations introduites par la loi ELAN en matière d’aménagement commercial et ce d’autant que les effets de certains outils se font déjà sentir sur les acteurs du secteur.

L’instauration d’un moratoire des demandes d’autorisation d’exploitation commerciale en périphérie des opérations de revitalisation des territoires (ORT), moratoire qui pourra être prononcé par un arrêté préfectoral, pour une durée de trois ans, renouvelable un an (article L. 752-1-2 du Code de commerce) (mécanisme déjà mis en œuvre dans l’Allier) et le contrôle a posteriori du respect de l’autorisation d’exploitation commerciale, matérialisé par un certificat de conformité (article L. 753-23 du Code de commerce) font, ainsi qu’indiqué précédemment, parti de ces nouveaux outils qui sont également contestés devant le Conseil d’Etat.

La position du juge administratif, à la suite de la décision du Conseil Constitutionnel, devrait prochainement suivre.

Bataille judiciaire a également été lancée devant les instances communautaires pour tenter d’obtenir un fléchissement des nouvelles dispositions en matière d’aménagement commercial avec l’introduction d’un recours en manquement initié par le même CNCC et des premières discussions avec la Commission Européenne qui laissent espérer aux acteurs économiques une saisine possible de la CJUE.

Céline CAMUS- Avocate associée Maudet-Camus

Gaëlle PAULIC – Avocate Maudet-Camus

[1] ceci dans le prolongement notamment du rapport conjoint du Conseil Général de l’Environnement et du Développement Durable (CGEDD) et de l’Inspection Générale des Finances (IGF) sur la « revitalisation commerciale des centres-villes », publié en juillet 2016, du Plan Action Cœur de ville annoncé le 15 décembre 2017 par le Ministre de la Cohésion sociale et la publication le 26 mars 2018 des 222 villes sélectionnées en vue de la conclusion des conventions dites « Actions Cœur de Ville ».

Collectivités : Pouvoirs de police du maire et obligation de raccordement au réseau d’assainissement

08/04/2020/dans Contentieux administratif, Droit de l'environnement, Droit des collectivités, Droit public général, Pouvoirs de police du maire /par Jérôme MAUDET

L’obligation de raccordement :

Aux termes de l’article L.1331-1 du Code de la santé publique :

« Le raccordement des immeubles aux réseaux publics de collecte disposés pour recevoir les eaux usées domestiques et établis sous la voie publique à laquelle ces immeubles ont accès soit directement, soit par l’intermédiaire de voies privées ou de servitudes de passage, est obligatoire dans le délai de deux ans à compter de la mise en service du réseau public de collecte. »

Le coût du raccordement n’est pas un motif permettant au propriétaire de s’exonérer de son obligation de raccordement :

« Attendu qu’ayant relevé, par motifs propres et adoptés que la propriété de M. X… pouvait être techniquement raccordée au réseau public d’assainissement mis en place par la commune de Valentine et que les devis produits et la réalisation effective du branchement du lot voisin montraient que le coût de réalisation des ouvrages nécessaires n’était pas excessif, la cour d’appel, qui a exactement retenu que l’article 11/2 du règlement d’assainissement de la commune ne visait que les réseaux privés d’assainissement et non les parties de raccordement situés sur la propriété privée et qui n’était pas tenue de répondre au moyen que ses constatations rendait inopérant, tiré de la condition de prise en charge par la commune de l’extension du réseau public jusqu’au droit de son lot mise par M. X… à son acceptation du branchement, a retenu à bon droit que celui-ci ne pouvait se soustraire à l’obligation de raccordement de son lot au réseau public d’assainissement ; » (Cass. 3e civ., 9 oct. 2012, n° 11-16.026).

Un contrôle sous la responsabilité du Maire :

En tant qu’autorité chargée d’assurer la police de la salubrité publique, c’est au Maire, qu’il incombe en principe de s’assurer du respect par les propriétaires de l’obligation qu’ils ont de raccorder, leurs constructions aux réseaux.

A défaut sa responsabilité peut être recherchée pour carence dans l’exercice de ses pouvoirs de Police :

« Considérant (…) qu’en application de ces dispositions le maire d’Angoulême était tenu, en tant qu’autorité chargée d’assurer la police de la salubrité publique, de réaliser la partie publique du branchement permettant de relier l’immeuble de M. Y… à la canalisation d’égout de la rue Saint Roch et d’inciter ce dernier à raccorder sa construction au réseau public d’assainissement ; qu’en ne satisfaisant pas à cette obligation avant l’intervention de Mme X… en 1986 alors que la canalisation publique d’évacuation des eaux usées qui dessert la rue Saint Roch a été mise en place au début des années 1960, il a commis une faute de nature à engager la responsabilité de la commune ; qu’aucune faute susceptible de réduire la responsabilité encourue par la commune d’Angoulême ne peut être retenue à l’encontre de Mme X… » (CAA Bordeaux, 16 avril 1992, N°90BX00586).

Possibilité d’octroyer des délais :

L’article L.1331-1 du Code de la Santé publique précise toutefois que les collectivités disposent d’une certaine marge de manœuvre pour octroyer des délais :

« Un arrêté interministériel détermine les catégories d’immeubles pour lesquelles un arrêté du maire, approuvé par le représentant de l’Etat dans le département, peut accorder soit des prolongations de délais qui ne peuvent excéder une durée de dix ans, soit des exonérations de l’obligation prévue au premier alinéa.

Il peut être décidé par la commune qu’entre la mise en service du réseau public de collecte et le raccordement de l’immeuble ou l’expiration du délai accordé pour le raccordement, elle perçoit auprès des propriétaires des immeubles raccordables une somme équivalente à la redevance instituée en application de l’article L. 2224-12-2 du code général des collectivités territoriales.

La commune peut fixer des prescriptions techniques pour la réalisation des raccordements des immeubles au réseau public de collecte des eaux usées et des eaux pluviales. »

Les contrôles :

L’article L.1331-4 du code de la santé publique précise également que la commune peut contrôler le bon état de l’installation :

« Les ouvrages nécessaires pour amener les eaux usées à la partie publique du branchement sont à la charge exclusive des propriétaires et doivent être réalisés dans les conditions fixées à l’article L. 1331-1. Ils doivent être maintenus en bon état de fonctionnement par les propriétaires. La commune en contrôle la qualité d’exécution et peut également contrôler leur maintien en bon état de fonctionnement. »

Ce contrôle peut être effectué à tout moment par la commune et les agents du service d’assainissement lesquels ont accès aux propriétés privées :

Pour l’application des articles L. 1331-4 et L. 1331-6 ;
Pour procéder à la mission de contrôle des installations d’assainissement non collectif prévue au III de l’article L. 2224-8 du code général des collectivités territoriales ;
Pour procéder à l’entretien et aux travaux de réhabilitation et de réalisation des installations d’assainissement non collectif en application du même III ;
Pour assurer le contrôle des déversements d’eaux usées autres que domestiques et des utilisations de l’eau assimilables à un usage domestique.

En pratique ces contrôles sont souvent opérés à l’occasion de la vente des immeubles concernés ou en cas de pollution constatée.

Les sanctions :

Le fait qu’un immeuble ne soit pas raccordé au réseau d’assainissement alors qu’il devrait l’être expose son propriétaire à des sanctions financières voire à un raccordement forcé.

Le maire peut aller jusqu’à contraindre un de ses administrés à procéder au raccordement au réseau collectif avoisinant y compris si l’installation d’assainissement non collectif est conforme à la réglementation.

Dès l’établissement du branchement, les fosses et autres installations de même nature sont mises hors d’état de servir ou de créer des nuisances à venir, par les soins et aux frais du propriétaire (article L.1331-5 du Code de la santé publique).

L’article L.1331-6 du Code de la santé publique prévoit enfin que :

« Faute par le propriétaire de respecter les obligations édictées aux articles L. 1331-1, L. 1331-1-1, L. 1331-4 et L. 1331-5, la commune peut, après mise en demeure, procéder d’office et aux frais de l’intéressé aux travaux indispensables. »

Autrement dit, après mise en demeure restée infructueuse la commune peut faire réaliser d’initiative les travaux de raccordement pour permettre la mise en conformité et ensuite émettre un titre destiné à l’intéressé qui n’a pas daigné faire réaliser les travaux qui s’imposaient.

En pratique, la collectivité devra toutefois par précaution se faire autoriser par le juge judiciaire à procéder d’office aux travaux en pénétrant sur la propriété concernée.

L’article L.1331-8 du même Code précise enfin que :

« Tant que le propriétaire ne s’est pas conformé aux obligations prévues aux articles L. 1331-1 à L. 1331-7-1, il est astreint au paiement d’une somme au moins équivalente à la redevance qu’il aurait payée au service public d’assainissement si son immeuble avait été raccordé au réseau ou équipé d’une installation d’assainissement autonome réglementaire, et qui peut être majorée dans une proportion fixée par le conseil municipal. »

Jérôme MAUDET

Avocat

Collectivités : publicité des précisions sur les enseignes et préenseignes

06/04/2020/dans Droit de l'environnement, Droit des collectivités, Droit public général /par Jérôme MAUDET

Aux termes de l’article L.581-3 du Code de l’environnement :

« 1° Constitue une publicité, à l’exclusion des enseignes et des préenseignes, toute inscription, forme ou image, destinée à informer le public ou à attirer son attention, les dispositifs dont le principal objet est de recevoir lesdites inscriptions, formes ou images étant assimilées à des publicités ;

2° Constitue une enseigne toute inscription, forme ou image apposée sur un immeuble et relative à une activité qui s’y exerce ;

3° Constitue une préenseigne toute inscription, forme ou image indiquant la proximité d’un immeuble où s’exerce une activité déterminée. »

L’implantation des enseignes est strictement encadrée par l’article R581-64 du Code de l’environnement :

« Les enseignes de plus de 1 mètre carré, scellées au sol ou installées directement sur le sol, ne peuvent être placées à moins de 10 mètres d’une baie d’un immeuble situé sur un fonds voisin lorsqu’elles se trouvent en avant du plan du mur contenant cette baie.

Ces enseignes ne doivent pas être implantées à une distance inférieure à la moitié de leur hauteur au-dessus du niveau du sol d’une limite séparative de propriété. Elles peuvent cependant être accolées dos à dos si elles signalent des activités s’exerçant sur deux fonds voisins et si elles sont de mêmes dimensions.

Les enseignes de plus de 1 mètre carré scellées au sol ou installées directement sur le sol sont limitées en nombre à un dispositif placé le long de chacune des voies ouvertes à la circulation publique bordant l’immeuble où est exercée l’activité signalée. »

Une société avait décidé d’implanter sur le parking de son local commercial plusieurs dispositifs destinés à signaler l’activité qu’elle exerce.

Ces dispositifs étaient constitués de drapeaux fixés sur des mâts implantés au sol sur le parc de stationnement desservant ce local, le long de la route nationale qui borde le terrain.

Le préfet des Hautes-Alpes a mis en demeure une société de déposer sous astreinte plusieurs de ces dispositifs publicitaires implantés à proximité de ses locaux commerciaux dans un délai de quinze jours.

Estimant qu’il ne s’agissait pas d’enseignes ou de préenseignes au regard de leur implantation en retrait de son bâtiment, la société E. R. a demandé au Tribunal administratif de Marseille d’annuler les arrêtés et décisions préfectorales.

Par un jugement du 25 février 2016, le tribunal administratif de Marseille a effectivement annulé ces arrêtés et ces décisions.

Par un arrêt n° 16MA01608 du 26 janvier 2018, la Cour administrative d’appel de Marseille a rejeté l’appel interjeté par la ministre de l’environnement, de l’énergie et de la mer en ces termes :

« 2. Considérant que pour annuler les arrêtés en litige, le tribunal administratif, après avoir rappelé les dispositions légales en vigueur et les conditions dans lesquelles étaient installés les dispositifs d’information, a relevé qu’ils ne pouvaient être regardés comme des » inscriptions, formes ou images apposées sur la façade ou devanture du lieu même où s’exerce l’activité » et ne pouvaient donc recevoir la qualification d’enseignes au sens de l’article L. 581-3 du code de l’environnement ; qu’il en a déduit que les dispositions de l’article R. 581-64 de ce code ne trouvaient pas en l’espèce à s’appliquer et que le préfet des Hautes-Alpes ne pouvait, en conséquence, se fonder sur ces dispositions pour mettre en demeure la SARL E. R. de s’y conformer. » (CAA Marseille, 26 janvier 2018, N°16MA01608)

Saisi d’un pourvoi le Conseil d’Etat est venu contredire les juges du fond et préciser la notion d’enseigne et de préenseigne :

« 3. Il résulte de ces dispositions que doit être qualifiée d’enseigne, l’inscription, forme ou image installée sur un terrain ou un bâtiment où s’exerce l’activité signalée. S’agissant d’un dispositif scellé au sol ou installé sur le sol, sa distance par rapport à l’entrée du local où s’exerce l’activité est sans incidence sur la qualification d’enseigne, dès lors que ce dispositif est situé sur le terrain même où s’exerce cette activité et est relatif à cette dernière. Par suite, en estimant que les dispositifs signalant l’activité de la SARL E. R. implantés sur le terrain du local commercial ne pouvaient être qualifiés d’enseignes, au motif qu’ils n’étaient pas installés à proximité immédiate de l’entrée de ce local mais en périphérie de ce terrain, la cour administrative d’appel a commis une erreur de droit. »

L’éloignement du dispositif par rapport au lieu d’exercice de l’activité n’est donc pas de nature à permettre d’écarter la qualification d’enseigne s’il demeure situé sur le terrain où s’exerce l’activité.

Jérôme MAUDET

Avocat

Droit des collectivités : réparation du préjudice né d’une entente illicite sur les prix

03/04/2020/dans Contentieux administratif, Droit des collectivités, Droit public général, Marchés publics /par Jérôme MAUDET

Le département de la Manche s’estimant victime d’une entente nationale sur les prix avait demandé au tribunal administratif de Caen de condamner une société à lui verser la somme de 2 235 742 euros en réparation du préjudice subi du fait des pratiques anticoncurrentielles d’une société lors de la passation le 21 janvier 2002 et le 31 mars 2005 de deux marchés à bons de commande.

Par un jugement n°1500353 du 6 avril 2017, le Tribunal administratif de Caen a condamné la société S. F. à verser au département de la Manche cette somme assortie des intérêts légaux à compter du 16 février 2015 ainsi que la somme de 16 069,52 euros au titre des frais d’expertise.

Par un arrêt n°17NT01526 du 16 mars 2018, la Cour administrative d’appel de Nantes avait rejeté l’appel formé par la société S. F. contre ce jugement.

Le 27 mars 2020, le Conseil d’Etat a décidé rejeté le pourvoi en estimant que le Département était bien recevable à saisir le juge administratif nonobstant l’existence du principe du privilège du préalable.

En effet, si les demandes indemnitaires présentées devant le juge administratif sont irrecevables dès lors que la collectivité dispose de la faculté d’émettre un titre, il en va différemment si la créance repose sur l’application d’un contrat.

« 2. En premier lieu, si une personne publique est, en principe, irrecevable à demander au juge administratif de prononcer une mesure qu’elle a le pouvoir de prendre, la faculté d’émettre un titre exécutoire dont elle dispose ne fait pas obstacle, lorsque la créance trouve son origine dans un contrat, à ce qu’elle saisisse le juge d’administratif d’une demande tendant à son recouvrement. L’action tendant à l’engagement de la responsabilité quasi délictuelle d’une société en raison d’agissements dolosifs susceptibles d’avoir conduit une personne publique à contracter avec elle à des conditions de prix désavantageuses, qui tend à la réparation d’un préjudice né du contrat lui-même et résultant de la différence éventuelle entre les termes du marché effectivement conclu et ceux auxquels il aurait dû l’être dans des conditions normales de concurrence, doit être regardée, pour l’application de ces principes, comme trouvant son origine dans le contrat. Par suite, en jugeant recevable la demande introduite par le département de la Manche devant le tribunal administratif de Caen tendant à obtenir la condamnation de la société S. F. à l’indemniser du surcoût lié à des pratiques anticoncurrentielles lors de la passation des marchés conclus les 21 janvier 2002 et 31 mars 2005 avec la société Signature S.A., devenue la société Signalisation France, la cour n’a pas entaché son arrêt d’erreur de droit. » (Conseil d’État, 7ème – 2ème chambres réunies, 27/03/2020, n°420491, Publié au recueil Lebon)

L’arrêt est également intéressant du point de vue de la question de la prescription :

« 3. En deuxième lieu, aux termes de l’article 2270-1 du code civil, en vigueur jusqu’à l’entrée en vigueur de la loi du 17 juin 2008 portant réforme de la prescription en matière civile :

» Les actions en responsabilité civile extracontractuelle se prescrivent par dix ans à compter de la manifestation du dommage ou de son aggravation. »

Aux termes de l’article 2224 du même code, résultant de la loi du 17 juin 2008 :

» Les actions personnelles ou mobilières se prescrivent par cinq ans à compter du jour où le titulaire d’un droit a connu ou aurait dû connaître les faits lui permettant de l’exercer « .

Aux termes du II de l’article 26 de cette loi :

» Les dispositions de la présente loi qui réduisent la durée de la prescription s’appliquent aux prescriptions à compter du jour de l’entrée en vigueur de la présente loi, sans que la durée totale puisse excéder la durée prévue par la loi antérieure « .

Enfin, aux termes de l’article L. 481-1 du code de commerce, dans sa rédaction issue de l’ordonnance du 9 mars 2017 relative aux actions en dommages et intérêts du fait des pratiques anticoncurrentielles :

» Toute personne physique ou morale formant une entreprise (…) est responsable du dommage qu’elle a causé du fait de la commission d’une pratique anticoncurrentielle (…) « .

Aux termes de l’article L. 482-1 du même code :

» L’action en dommages et intérêts fondée sur l’article L. 481-1 se prescrit à l’expiration d’un délai de cinq ans.

Ce délai commence à courir du jour où le demandeur a connu ou aurait dû connaître de façon cumulative : /

1° Les actes ou faits imputés à l’une des personnes physiques ou morales mentionnées à l’article L. 481-1 et le fait qu’ils constituent une pratique anticoncurrentielle ; /

2° Le fait que cette pratique lui cause un dommage ; /

3° L’identité de l’un des auteurs de cette pratique (…) « .

Aux termes de l’article 12 de cette ordonnance :

» I. Les dispositions de la présente ordonnance entrent en vigueur le lendemain de sa publication (…).

1. Les dispositions de la présente ordonnance qui allongent la durée d’une prescription s’appliquent lorsque le délai de prescription n’était pas expiré à la date de son entrée en vigueur. Il est alors tenu compte du délai déjà écoulé « .

Il résulte de ces dispositions que, jusqu’à l’entrée en vigueur de la loi du 17 juin 2008, les actions fondées sur la responsabilité quasi-délictuelle des auteurs de pratiques anticoncurrentielles se prescrivaient par dix ans à compter de la manifestation du dommage. Après l’entrée en vigueur de cette loi, la prescription de ces conclusions est régie par les dispositions de l’article 2224 du code civil fixant une prescription de cinq ans. S’appliquent, depuis l’entrée en vigueur de l’ordonnance du 9 mars 2017, les dispositions de l’article L. 482-1 du code de commerce posant une même prescription.

La cour administrative d’appel de Nantes a estimé, au terme de son appréciation souveraine des pièces du dossier, que le département de la Manche n’avait eu connaissance de manière suffisamment certaine de l’étendue des pratiques anticoncurrentielles dont il avait été victime qu’à compter de la décision du 22 décembre 2010 de l’Autorité de la concurrence. En en déduisant que l’action engagée par cette collectivité devant le tribunal administratif de Caen le 16 février 2015, soit dans le délai de cinq ans fixé par l’article 2224 du code civil, n’était pas prescrite, la cour, qui a suffisamment motivé son arrêt sur ce point, n’a pas commis d’erreur de droit.»

S’agissant enfin de l’évaluation du montant du préjudice du Département le Conseil d’Etat valide l’extrapolation opérée par les juges du fond consistant à s’appuyer sur la différence entre les prix pratiqués après et pendant l’entente illicite :

« 6. En troisième lieu, il résulte des énonciations de l’arrêt attaqué que la cour administrative d’appel, qui n’était pas tenue de répondre explicitement à l’ensemble des arguments invoqués par la société requérante pour remettre en cause les conclusions du rapport d’expertise, s’est fondée, pour évaluer l’ampleur du préjudice subi par le département au titre du surcoût lié aux pratiques anticoncurrentielles, sur la comparaison entre les marchés passés pendant l’entente et une estimation des prix qui auraient dû être pratiqués sans cette entente, en prenant notamment en compte la chute des prix postérieure à son démantèlement ainsi que les facteurs exogènes susceptibles d’avoir eu une incidence sur celle-ci. En estimant implicitement qu’en l’espèce cette chute des prix ne résultait pas de l’augmentation de la pondération du critère du prix dans les marchés postérieurs ou de la réduction alléguée des marges bénéficiaires des entreprises concernées, la cour, dont l’arrêt est suffisamment motivé sur ce point, n’a pas dénaturé les pièces du dossier. »

Cet arrêt sera publié au Lebon.

Jérôme MAUDET

Avocat