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Expulsion : Le Maire est compétent sur l’ensemble de son territoire y compris sur des parcelles intercommunales ou métropolitaines

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Par une ordonnance du 2 décembre 2022, le juge des référés du tribunal administratif de Strasbourg a considéré que l’expulsion d’un campement sur le territoire communal relève de la compétence du Maire de la commune nonobstant le fait que ce terrain appartienne également à une métropole.

La circonstance que la multiplication des campements irréguliers et l’accroissement des personnes sans abri soulèvent des problématiques d’envergure nationale n’est pas de nature à lui permettre d’échapper à ses obligations en matière de police administrative.

Il en résulte également que le Préfet ne peut pas se substituer au maire sans avoir au préalable constaté la carence du maire dans l’exercice de ses pouvoirs de police ou que le campement est situé sur le territoire de plusieurs communes :

« 5. En l’espèce, une décision d’évacuation du campement situé dans le parc de l’Etoile à Strasbourg ne saurait être regardée comme constitutive d’une mesure de police prise à une échelle qui, par sa nature ou son objet, dépasse le territoire de cette ville, quand bien même ce campement est à la fois implanté sur le domaine communal et sur celui de l’Eurométropole de Strasbourg et que la multiplication des campements irréguliers et l’accroissement des personnes sans abri soulèvent des problématiques d’envergure nationale. En outre, la maire de Strasbourg ne peut utilement se prévaloir de ce que l’hébergement d’urgence, prévu par l’article L. 345-2-2 du code de l’action sociale et des familles, relève de la compétence exclusive de l’Etat et que la préfète du Bas-Rhin dispose du droit de réquisitionner les équipements nécessaires au logement des personnes devant être évacuées, dès lors que l’hébergement de ces dernières est une mesure distincte, intervenant en aval de celle qui consiste à mettre un terme au campement illégal. Par ailleurs, la possibilité ouverte à la préfète de saisir la procureure de la République près le tribunal judiciaire de Strasbourg est également sans incidence dans le présent litige, puisque le préfet du département n’a pas autorité sur le représentant du ministère public qui détient le pouvoir d’appréciation de la suite à donner aux plaintes, conformément aux articles 40 et 40-1 du code de procédure pénale. Enfin, les dispositions des articles L. 2112-2 du code général des collectivités territoriales et celles des articles L. 2214-1 et suivants de ce code, relatives à la police d’Etat, ne donnent pas compétence à la préfète du Bas-Rhin pour décider d’évacuer le campement en cause et la circonstance que la préfète avait pris l’initiative de mettre fin à deux campements illégaux en 2021 est aussi sans incidence sur la détermination de l’autorité compétente qui ne se déduit pas de précédents mais des textes en vigueur. Il suit de là que la maire de Strasbourg est seule compétente pour décider de l’évacuation du campement situé dans le parc de l’Etoile et la fin de non-recevoir qu’elle oppose à la requérante ne peut qu’être écartée. » (TA de Strasbourg, 2 décembre 2022, n°2207579)

 

Jérôme MAUDET

Avocat

Expulsions : démantèlement d’un camp de migrants par le Préfet et voie de fait

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Le 29 septembre 2020, le démantèlement du camp de migrants situé à Virval (Calais) a été effectué.

Onze personnes qui avaient occupé les lieux ainsi que huit associations engagées dans la défense des migrants ont assigné en référé le Préfet du Pas-de-Calais le 4 novembre 2020, l’accusant de voie de fait, rendant illégal le démantèlement.

Dans ce cadre, le représentant de l’Etat a déposé un déclinatoire de compétence, en estimant que le tribunal judiciaire de Boulogne-sur-Mer était incompétent pour connaître d’une telle action.

Dans une ordonnance de référé du 6 janvier 2021 (n°20/00251), le tribunal judiciaire de Boulogne-sur-Mer s’est déclaré incompétent, dans le sens du Préfet. Les parties demanderesses ont interjeté appel de cette ordonnance le 28 septembre 2021 à la Cour d’appel de Douai, Cour à laquelle le Préfet a ensuite adressé un nouveau déclinatoire de compétence. Cette fois-ci en revanche, le juge s’est estimé compétent dans un arrêt du 24 mars 2022 (n°21/05043), et a retenu que le Préfet avait commis une voie de fait.

S’estimant toujours soumis à une juridiction incompétente, le Préfet a élevé le conflit par un arrêté du 5 avril 2022, à la suite duquel la Cour d’appel de Douai a sursis à statuer (Cour d’appel de Douai, 5 avril 2022, n°21/05043).

 

L’APPROCHE RESTRICTIVE DE LA VOIE DE FAIT PAR LE TRIBUNAL DES CONFLITS :

Pour rappel, la voie de fait est constituée en cas d’atteinte gravement illégale à une liberté individuelle ou aboutissant à l’extinction du droit de propriété. A ce titre, le Tribunal des conflits, dans sa décision du 4 juillet 2022 (n°4248), reprend le considérant de principe définissant la voie de fait :

« Considérant qu’il n’y a voie de fait de la part de l’administration, justifiant, par exception au principe de séparation des autorités administratives et judiciaires, la compétence des juridictions de l’ordre judiciaire pour en ordonner la cessation ou la réparation, que dans la mesure où l’administration soit a procédé à l’exécution forcée, dans des conditions irrégulières, d’une décision, même régulière, portant atteinte à la liberté individuelle ou aboutissant à l’extinction d’un droit de propriété, soit a pris une décision qui a les mêmes effets d’atteinte à la liberté individuelle ou d’extinction d’un droit de propriété et qui est manifestement insusceptible d’être rattachée à un pouvoir appartenant à l’autorité administrative ; que l’implantation, même sans titre, d’un ouvrage public sur le terrain d’une personne privée ne procède pas d’un acte manifestement insusceptible de se rattacher à un pouvoir dont dispose l’administration » (Tribunal des conflits, n°C3911, 17 juin 2013, Bergoend c/ Société ERDF Annecy Léman).

Dans la décision commentée, le Tribunal des conflits précise que si le Préfet avait lui-même ordonné le démantèlement du camp, sans autorisation, et s’il avait fait procéder de manière contrainte à l’évacuation des migrants,  son action aurait été constitutive d’une voie de fait :

« 4. Si M. A. et autres font valoir que l’intervention du préfet dans l’évacuation du campement installé sur le terrain en cause serait constitutive d’une voie de fait, il ressort des pièces versées au dossier que l’évacuation du terrain n’a pas été ordonnée par le préfet ».

« 5. L’évacuation du terrain s’est accompagnée, sur décision du préfet, de propositions d’accueil, pour les personnes intéressées, dans des centres d’hébergement situés sur l’ensemble du territoire national et de la mise à disposition de moyens de transport vers ces lieux d’accueil. Cette action de l’administration se rattache à la mission confiée au préfet par les dispositions de l’article L. 345-2 du code de l’action sociale et des familles, consistant à mettre en place dans le département un dispositif de veille sociale chargé d’accueillir les personnes sans abri ou en détresse, de procéder à une évaluation de leur situation et de les orienter vers les structures ou services qu’appelle leur état, et ne s’est pas traduite par une exécution forcée. Il s’ensuit qu’elle ne saurait être qualifiée de voie de fait ».

 

I/ SUR L’APPRECIATION DE L’AUTORITE COMPETENTE POUR PRONONCER LE DEMANTELEMENT :

 

En l’espèce, dans la décision commentée, le Tribunal des conflits retient que le Préfet n’a pas agi sans autorisation, mais dans le cadre d’une opération de police judiciaire :

« L’évacuation du terrain n’a pas été ordonnée par le préfet mais s’est faite dans le cadre d’une opération de police judiciaire après que le procureur de la République eut donné instruction de faire cesser l’infraction réprimée par les dispositions de l’article 322-4-1 du code pénal ».

Au titre de l’article 322-4-1 du code pénal :

« Le fait de s’installer en réunion, en vue d’y établir une habitation, même temporaire, sur un terrain appartenant soit à une commune qui s’est conformée aux obligations lui incombant en vertu du schéma départemental prévu à l’article 1er de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage ou qui n’est pas inscrite à ce schéma, soit à tout autre propriétaire autre qu’une commune, sans être en mesure de justifier de son autorisation ou de celle du titulaire du droit d’usage du terrain, est puni d’un an d’emprisonnement et de 7 500 € d’amende ».

Cette décision est à contre-courant de l’arrêt rendu par la Cour d’appel de Douai le 24 mars 2022. Celle-ci avait estimé que le Préfet avait agi de son propre chef, sans la moindre autorisation d’une autorité compétente. La Cour d’appel de Douai avait écarté le moyen soulevé par le Préfet selon lequel le démantèlement avait été fait dans la cadre d’une opération de flagrance menée par l’autorité judiciaire.

Au titre de l’article 53 du code de procédure pénale :

« Est qualifié crime ou délit flagrant le crime ou le délit qui se commet actuellement, ou qui vient de se commettre. Il y a aussi crime ou délit flagrant lorsque, dans un temps très voisin de l’action, la personne soupçonnée est poursuivie par la clameur publique, ou est trouvée en possession d’objets, ou présente des traces ou indices, laissant penser qu’elle a participé au crime ou au délit.

A la suite de la constatation d’un crime ou d’un délit flagrant, l’enquête menée sous le contrôle du procureur de la République dans les conditions prévues par le présent chapitre peut se poursuivre sans discontinuer pendant une durée de huit jours. […] ».

Si la loi ne précise pas de délai précis, la jurisprudence a toutefois apporté des précisions en estimant qu’une durée de 28 heures (Cassation, criminelle, 26 février 1991, 90-87.360), voire de 48 heures (Cassation, criminelle, 8 avril 1998, 97-80.610, Inédit) pouvaient entrer dans le cadre de la flagrance.

Pour rejeter le moyen du Préfet selon lequel l’action était entreprise dans le cadre d’une opération de flagrance, la Cour d’appel de Douai (24 mars 2022) s’est appuyée sur une déclaration du Préfet qui annonçait que cette occupation illicite avait lieu « depuis plusieurs semaines » déjà :

« Toutefois, tant l’initiative de l’évacuation du camp par le parquet de Boulogne-sur-Mer que les conditions de cette prise de décision sont contredites par le communiqué de presse diffusé le jour même par le préfet du Pas-de-Calais dans lequel il déclare :

« Depuis plusieurs semaines, les effectifs de police ont constaté lors de leurs patrouilles qu’un terrain situé sur le secteur du Virval, à proximité du Centre Hospitalier de Calais, était occupé de manière illicite et prolongée par des migrants en l’absence de toute autorisation du propriétaire, la communauté d’agglomération Grand Calais terre et mers.

Environ 500 tentes y ont été identifiées ».

Egalement, la Cour d’appel de Douai a soulevé l’impossibilité d’avoir organisé, en moins d’un jour, une opération de cette ampleur, ce qui permet d’appuyer le rejet de la flagrance :

« Enfin, l’agent judiciaire de l’État ne s’explique pas sur les conditions de réalisation d’une telle opération, qui a nécessité la prise en charge selon la préfecture de 600 personnes, réparties dans 30 bus et transportées vers plusieurs centres à travers la France, en moins de 24 heures, l’infraction ayant été constatée le 28 septembre à 11h40 et le camp évacué le lendemain à 5h45. Il n’a en effet pas été répondu à la sommation de communiquer sollicitant que soit versé aux débats l’ordre de réquisition des cars, des lieux d’hébergement et des sections de CRS de brigade de police et de gendarmerie ».

La Cour d’appel de Douai conclut sur ce point que :

« Ces éléments viennent contredire l’hypothèse de la découverte de l’infraction la veille. La présence de centaines migrants était donc connue depuis plusieurs semaines et l’évacuation du camp, impliquant la mobilisation de plusieurs dizaines de personnes et une logistique complexe, n’a pu être décidée en quelques heures ».

Le Tribunal des conflits ne développe pas la question de la flagrance, mais justifie la légalité de l’action de démantèlement en s’appuyant sur le fait que l’évacuation a été ordonnée par le Procureur de la République. Cela suffit en effet à prouver que le Préfet n’a pas agi de sa propre initiative, ce qui va en faveur du rejet de la voie de fait.

Pour déterminer si le Préfet avait commis une voie de fait, le juge s’est également attardé sur la question des libertés individuelles. En effet, le Tribunal des conflits rappelle que l’évacuation du camp devait se faire sans contrainte.

 

II/ SUR LA LEGALITE DE L’OPERATION DE MISE A L’ ABRI DES MIGRANTS :

Ensuite, le Tribunal des conflits s’appuie sur les pouvoirs de police appartenant au Préfet, et notamment sur l’article L.345-2 du Code de l’action sociale et des familles en matière d’hébergement d’urgence pour les personnes sans abri ou en détresse qui dispose que :

« Dans chaque département est mis en place, sous l’autorité du représentant de l’Etat, un dispositif de veille sociale chargé d’accueillir les personnes sans abri ou en détresse, de procéder à une première évaluation de leur situation médicale, psychique et sociale et de les orienter vers les structures ou services qu’appelle leur état. Cette orientation est assurée par un service intégré d’accueil et d’orientation, dans les conditions définies par la convention conclue avec le représentant de l’Etat dans le département prévue à l’article L. 345-2-4.

Ce dispositif fonctionne sans interruption et peut être saisi par toute personne, organisme ou collectivité ».

En appel, les requérants ont contesté la légalité d’une « opération de mise à l’abri des migrants », en reprochant que celle-ci avait été effectuée sous contrainte :

« L’existence d’une opération de mise à l’abri des migrants, laquelle ne saurait être réalisée sous contrainte, ce qui est le cas en l’espèce, et considèrent que l’objectif était en réalité de procéder à une évacuation forcée accompagnée d’un déplacement forcé en dehors du calaisis, les moyens employés étant par ailleurs attentatoires à plusieurs libertés individuelles, en l’espèce la liberté d’aller venir, le droit au respect de la vie privée et familiale, le droit à la protection de l’intérêt supérieur de l’enfant, le droit à un recours effectif, le droit à l’accès aux soins, le droit à la dignité le droit à l’hébergement » (Cour d’appel de Douai, 24 mars 2022, n°21/05043, exposé du litige).

Pourtant, le Tribunal des conflits a considéré, dans la décision commentée, que :

« L’évacuation du terrain […] ne s’est pas traduite par une exécution forcée. […] ».

Il ressort de la décision du Tribunal des conflits que le Préfet a agi dans le cadre le plus strict  des pouvoirs dont ils disposent pour la prise en charge des personnes sans abri ou en détresse.

Pour conclure, puisque l’autorisation du démantèlement ne provient pas d’une décision du Préfet sans cadre juridique, et que ce dernier a exercé ses pouvoirs de police en toute légalité, le Tribunal des conflits constate l’inexistence d’une quelconque voie de fait commise par le Préfet :

« Il s’ensuit qu’elle [l’opération litigieuse] ne saurait être qualifiée de voie de fait ».

Il s’agit donc d’une interprétation restrictive de la voie de fait par le Tribunal des conflits par rapport à l’arrêt rendu par la Cour d’appel de Douai le 24 mars 2022 (n°21/05043). En effet, il vient préciser le cadre de la voie de fait et les autorités compétentes en matière de démantèlement d’un camp de migrants.

Dans un article du Journal Le Parisien du 29 mars 2022, on pouvait lire :

« Cette décision [l’arrêt de la Cour d’appel de Douai du 24 mars 2022] met à mal l’utilisation récurrente par l’Etat pour procéder à des expulsions de campements migratoires sur le littoral nord du cadre juridique de la « flagrance » – applicable lorsqu’un délit est constaté depuis moins de 48 heures, selon l’avocate des plaignants, Me Eve Thieffry. « Le juge confirme ce que disent les associations depuis des années : que le préfet n’a aucun pouvoir personnel à évacuation des personnes sur le littoral et à déplacement sous la contrainte », a-t-elle commenté. Cela « interdit le process utilisé par la préfecture ».

 

De même, le Journal Libération, dans un article du 30 mars 2022, mis à jour le 6 avril 2022, disait que :

« La décision [de la Cour d’appel de Douai n°21/05043] pourrait remettre en cause le cadre juridique de nombreuses expulsions ».

Effectivement, un flou persistait sur ce qu’il était possible de faire et sur la répartition des compétences, les associations de protection des migrants jugeant que les actions entreprises étaient souvent illégales, et peu respectueuses des droits de l’homme.

Dans cette affaire, le juge de la Cour d’appel de Douai avait rendu une décision plus favorable aux objectifs défendus par ces associations. Toutefois, telle n’est pas la position du Tribunal des conflits qui a considéré que le Préfet s’est borné à mettre en œuvre ses pouvoirs de police sans commettre de voie de fait.

La solution retenue par le Tribunal des conflits dans la décision commentée ne relève pas de la nouveauté. Effectivement, une voie de fait n’est caractérisée que lorsque l’autorité administrative s’écarte de manière grave et significative de sa mission.

A ce titre, il est possible de rappeler la décision dite « Sieur Carlier » rendue par le Conseil d’Etat le 18 novembre 1949 (n°77441). En l’espèce, un architecte a été arrêté suite à la prise de photographies d’une cathédrale. Elles lui ont été saisies par un commissaire de police, suivant l’ordre du Préfet. De plus, le lendemain, en voulant retourner sur les lieux, l’accès lui avait été refusé. A l’époque, le Conseil d’Etat avait jugé que la saisie des photographies constituait une voie de fait :

« Considérant qu’il résulte de l’instruction que le commissaire de police de Chartres a procédé le 29 septembre 1938, sur l’ordre du préfet d’Eure-et-Loir, à la saisie de plusieurs plaques photographiques appartenant au sieur X… et sur lesquelles celui-ci venait de prendre des vues extérieures de la cathédrale de Chartres ; que cette saisie, qui apparaît dans les circonstances de l’affaire comme manifestement insusceptible d’être rattachée à l’exercice d’un pouvoir appartenant à l’administration, constitue une voie de fait ; que, dès lors, les tribunaux judiciaires sont seuls compétents pour statuer sur l’action en réparation des dommages qu’a pu entraîner ladite saisie et sur la demande de restitution des objets saisis ».

Cependant, il convient de rappeler que la décision dite « Bergoend » rendue par le Tribunal des conflits le 17 juin 2013 (n°C3911) est venue réduire le champ d’application de la théorie de la voie de fait. Ainsi, il est probable qu’une simple saisie de plaques photographiques ne soit plus, aujourd’hui, constitutive d’une voie de fait. Cette redéfinition a eu pour effet de rendre encore plus exceptionnelle la qualification de la voie de fait.

 

Par Sarah ROUXEL   
Stagiaire au sein du Cabinet d’avocats MAUDET-CAMUS

Collectivités : publicité des précisions sur les enseignes et préenseignes

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Aux termes de l’article L.581-3 du Code de l’environnement :

« 1° Constitue une publicité, à l’exclusion des enseignes et des préenseignes, toute inscription, forme ou image, destinée à informer le public ou à attirer son attention, les dispositifs dont le principal objet est de recevoir lesdites inscriptions, formes ou images étant assimilées à des publicités ;

2° Constitue une enseigne toute inscription, forme ou image apposée sur un immeuble et relative à une activité qui s’y exerce ;

3° Constitue une préenseigne toute inscription, forme ou image indiquant la proximité d’un immeuble où s’exerce une activité déterminée. »

L’implantation des enseignes est strictement encadrée par l’article R581-64 du Code de l’environnement :

« Les enseignes de plus de 1 mètre carré, scellées au sol ou installées directement sur le sol, ne peuvent être placées à moins de 10 mètres d’une baie d’un immeuble situé sur un fonds voisin lorsqu’elles se trouvent en avant du plan du mur contenant cette baie.

Ces enseignes ne doivent pas être implantées à une distance inférieure à la moitié de leur hauteur au-dessus du niveau du sol d’une limite séparative de propriété. Elles peuvent cependant être accolées dos à dos si elles signalent des activités s’exerçant sur deux fonds voisins et si elles sont de mêmes dimensions.

Les enseignes de plus de 1 mètre carré scellées au sol ou installées directement sur le sol sont limitées en nombre à un dispositif placé le long de chacune des voies ouvertes à la circulation publique bordant l’immeuble où est exercée l’activité signalée. »

Une société avait décidé d’implanter sur le parking de son local commercial plusieurs dispositifs destinés à signaler l’activité qu’elle exerce.

Ces dispositifs étaient constitués de drapeaux fixés sur des mâts implantés au sol sur le parc de stationnement desservant ce local, le long de la route nationale qui borde le terrain.

Le préfet des Hautes-Alpes a mis en demeure une société de déposer sous astreinte plusieurs de ces dispositifs publicitaires implantés à proximité de ses locaux commerciaux dans un délai de quinze jours.

Estimant qu’il ne s’agissait pas d’enseignes ou de préenseignes au regard de leur implantation en retrait de son bâtiment, la société E. R. a demandé au Tribunal administratif de Marseille d’annuler les arrêtés et décisions préfectorales.

Par un jugement du 25 février 2016, le tribunal administratif de Marseille a effectivement annulé ces arrêtés et ces décisions.

Par un arrêt n° 16MA01608 du 26 janvier 2018, la Cour administrative d’appel de Marseille a rejeté l’appel interjeté par la ministre de l’environnement, de l’énergie et de la mer en ces termes :

« 2. Considérant que pour annuler les arrêtés en litige, le tribunal administratif, après avoir rappelé les dispositions légales en vigueur et les conditions dans lesquelles étaient installés les dispositifs d’information, a relevé qu’ils ne pouvaient être regardés comme des  » inscriptions, formes ou images apposées sur la façade ou devanture du lieu même où s’exerce l’activité  » et ne pouvaient donc recevoir la qualification d’enseignes au sens de l’article L. 581-3 du code de l’environnement ; qu’il en a déduit que les dispositions de l’article R. 581-64 de ce code ne trouvaient pas en l’espèce à s’appliquer et que le préfet des Hautes-Alpes ne pouvait, en conséquence, se fonder sur ces dispositions pour mettre en demeure la SARL E. R. de s’y conformer. » (CAA Marseille, 26 janvier 2018, N°16MA01608)

Saisi d’un pourvoi le Conseil d’Etat est venu contredire les juges du fond et préciser la notion d’enseigne et de préenseigne :

« 3. Il résulte de ces dispositions que doit être qualifiée d’enseigne, l’inscription, forme ou image installée sur un terrain ou un bâtiment où s’exerce l’activité signalée. S’agissant d’un dispositif scellé au sol ou installé sur le sol, sa distance par rapport à l’entrée du local où s’exerce l’activité est sans incidence sur la qualification d’enseigne, dès lors que ce dispositif est situé sur le terrain même où s’exerce cette activité et est relatif à cette dernière. Par suite, en estimant que les dispositifs signalant l’activité de la SARL E. R. implantés sur le terrain du local commercial ne pouvaient être qualifiés d’enseignes, au motif qu’ils n’étaient pas installés à proximité immédiate de l’entrée de ce local mais en périphérie de ce terrain, la cour administrative d’appel a commis une erreur de droit. »

L’éloignement du dispositif par rapport au lieu d’exercice de l’activité n’est donc pas de nature à permettre d’écarter la qualification d’enseigne s’il demeure situé sur le terrain où s’exerce l’activité.

 

Jérôme MAUDET

Avocat

Urbanisme : L’appréhension des risques naturels par le juge administratif après la tempête XYNTHIA.

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Dans la nuit du samedi 27 au dimanche 28 février 2010, la France a été traversée par la tempête Xynthia qui fait son entrée par le littoral Atlantique avec une nuisance maximale dans les départements de la Vendée et de Charente Maritime en raison des fortes valeurs de la marée.

La mission d’information postérieurement diligentée par le Sénat a relevé que cette tempête avait résulté d’une « conjonction d’évènements climatiques d’une rare violence » (Rapport d’information n° 647, p. 21).

A la suite de cette tempête, plusieurs agents et élus ont fait l’objet de poursuites pénales.

Depuis cette date, sur le plan du pur droit de l’urbanisme, les services instructeurs des collectivités mais surtout les services de l’Etat ont fait montre d’une certaine prudence et d’un plus grand rigorisme s’agissant des risques naturels.

Rappelons qu’aux termes de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme :

« Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations. »

Par un arrêt du 6 octobre 2015, la Cour administrative d’appel de BORDEAUX est venue préciser les conditions dans lesquelles une collectivité doit refuser de délivrer un permis de construire en raison des risques naturels.

En substance, après avoir rappelé que le maire a la possibilité, même en l’absence de plan de prévention des risques, de refuser une autorisation d’urbanisme s’il estime qu’il existe un risque, la Cour estimé que c’est à bon droit que le Préfet a déféré le permis de construire litigieux en présence d’un risque de submersion :

« ll appartient à l’autorité d’urbanisme compétente et au juge de l’excès de pouvoir, pour apprécier si les risques d’atteintes à la salubrité ou à la sécurité publique justifient un refus de permis de construire sur le fondement de ces dispositions, de tenir compte tant de la probabilité de réalisation de ces risques que de la gravité de leurs conséquences, s’ils se réalisent. Pour l’application de cet article en matière de risque de submersion marine, l’autorité administrative doit apprécier, en l’état des données scientifiques disponibles, ce risque en prenant en compte notamment le niveau marin de la zone du projet, le cas échéant sa situation à l’arrière d’un ouvrage de défense contre la mer ainsi qu’en pareil cas, la probabilité de rupture ou de submersion de cet ouvrage au regard de son état, de sa solidité ou des précédents connus de rupture ou de submersion. 

  1. En premier lieu, les plans de prévention des risques naturels, qui sont destinés notamment à assurer la sécurité des personnes et des biens exposés à certains risques naturels et qui valent servitude d’utilité publique par application de l’article L. 562-4 du code de l’environnement, s’imposent directement aux autorisations de construire sans que l’autorité administrative soit tenue d’en reprendre les prescriptions dans le cadre de la délivrance du permis de construire. Toutefois, l’instauration d’un tel plan n’interdit pas à cette autorité, à qui il incombe de vérifier, au regard des particularités de la situation qu’il lui appartient d’apprécier, que la construction ne sera pas de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique, de refuser, lorsqu’une telle atteinte le justifie, la délivrance de l’autorisation sur le fondement de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme. Par suite, la circonstance que le projet de la SCI BCM respecte les règles de hauteur de plancher fixées par le règlement du plan de prévention des risques naturels, approuvé le 19 juillet 2002, dans la zone BC ne fait pas obstacle, par elle-même, à l’application de l’article R. 111-2.

 

  1. En second lieu, il est constant que le terrain d’assiette du projet de la SCI BCM est situé dans la zone de couleur bleu clair, référencée BC dans le plan de prévention des risques naturels approuvé le 19 juillet 2002, où les constructions d’habitation peuvent être autorisées, sous réserve d’une hauteur de plancher supérieure d’au moins 30 centimètres au niveau de la voie d’accès. Toutefois, les phénomènes de submersion observés au cours de la tempête dénommée Xynthia, qui est survenue dans la nuit du 27 au 28 février 2010, ont montré que les données de référence sur la base desquelles avait été élaboré ce plan de prévention n’étaient plus adaptées aux dangers susceptibles de se produire. Les services de l’Etat se sont en conséquence engagés dans une démarche de révision du plan de prévention. Les études réalisées dans ce cadre ont conduit, sur la base d’une modélisation, à l’établissement d’une cartographie des niveaux d’eau maximaux. Ces études ont pris en considération le retour d’expérience de la tempête établi par la société grenobloise d’études et d’applications hydrauliques (Sogréah), les relevés du marégraphe du port de La Pallice, dont le défaut de fiabilité n’est pas démontré et qui attestent d’un niveau de l’océan pendant la tempête à la cote altimétrique de 4,50 mètres par rapport aux repères du nivellement général de la France (NGF), et les effets du réchauffement de la terre, par l’application d’une hauteur supplémentaire de 20 centimètres habituellement admise. Cette cartographie inclut le terrain d’assiette du projet de la SCI BCM dans un secteur où la submersion peut atteindre la cote altimétrique de 3,8 mètres NGF. Cette parcelle étant située à une cote altimétrique entre 2,76 et 2,80 mètres NGF, comme la voie d’accès qui la dessert, le risque de submersion a été évalué à plus d’un mètre de profondeur. Une telle situation constitue un risque majeur pour les résidents, sans qu’importe la qualification de l’aléa à une telle hauteur d’eau ou la circonstance qu’au cours de la tempête Xynthia, le terrain de la SCI n’ait pas été inondé. En outre, les limites de la parcelle dont s’agit ne sont éloignées que d’environ 150 mètres de la zone rouge du plan de prévention des risques naturels approuvé le 19 juillet 2002, zone correspondant à un risque de rupture de digue ou de cordon dunaire mince et où le plan interdit toute construction. Enfin, la parcelle dont s’agit n’est pas à l’abri du risque d’inondation du fait de dégradations des ouvrages longeant le Fiers d’Ars ou de  » sur-verses « . La commune des Portes-en-Ré conteste certes cette cartographie en reprenant les critiques formulées dans une note établie par une société d’ingénierie pour la communauté de communes de l’Ile de Ré. Cette note ne démontre pas le caractère sommaire de la méthodologie des services de l’Etat pour déterminer les zones à risques, en se bornant à invoquer les termes de la circulaire du 27 juillet 2011, qui n’a pas de portée réglementaire, ou les  » Premiers éléments de méthodologie pour l’élaboration des PPRL « , rédigés en novembre 2011, qui ne sont que de simples préconisations. La commune n’établit pas davantage le caractère erroné du scénario de défaillances des ouvrages de protection adopté par les services de l’Etat, en faisant valoir que seul le critère tiré de la pente des ouvrages a été pris en compte pour l’évaluation des débits de franchissement de ces structures par paquets de mer. Si la commune des Portes-en-Ré soutient que les hypothèses de brèches dans les ouvrages de protection telles qu’envisagées par les services de l’Etat ne sont pas réalistes, elle se fonde sur un relevé effectué postérieurement à la tempête Xynthia par la communauté de communes de l’Ile de Ré, selon une méthode et des conditions ignorées, alors que cet événement a démontré, tant dans cette Ile que sur la côte charentaise, que le risque de brèche ne pouvait, par principe, être exclu dans un document de prévention. S’ils peuvent avoir pour effet de limiter, en particulier dans l’avenir proche, les risques pour la population, les travaux entrepris depuis la tempête Xynthia sur les digues protégeant le territoire de la commune des Portes-en-Ré ne constituent pas une assurance, sur la durée du plan de prévention, de la suppression de tout danger. Il ressort des éléments produits que le scénario retenu par les services de l’Etat correspond non à celui d’une rupture totale, simultanée et instantanée de toutes les digues, comme le prétend la commune des Portes-en-Ré, mais à la défaillance d’un certain nombre d’ouvrages, en des secteurs prédéterminés. Par ailleurs, il ressort des éléments au dossier que les services de l’Etat ont appliqué, pour le territoire de la commune des Portes-en-Ré, des coefficients de rugosité différents, selon la densité de l’urbanisation. Il ne résulte pas non plus de ladite note commandée par la communauté de communes que les données altimétriques obtenues grâce au modèle numérique Litto3D, modèle commun au service hydrographique et océanographique de la Marine (SHOM) et à l’institut national de la géographie (IGN) et que les services de l’Etat ont utilisé pour déterminer les cotes de l’ensemble des plans d’eau des marais salants, présentent pour le territoire de la commune des Portes-en-Ré une approximation telle que le risque de submersion ne puisse être considéré comme susceptible de mettre en danger la vie des habitants du secteur concerné.
  2. Il suit des points 2 à 4 que c’est à tort que le tribunal administratif a estimé que le permis de construire accordé à la SCI BCM le 25 septembre 2013 n’était pas entaché d’erreur manifeste d’appréciation au regard de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme. » (CAA Bordeaux, 6 octobre 2015, n°14BX03682)

Rappelons que la responsabilité de l’Etat est susceptible d’être recherchée à l’occasion de la mise en application des PPRI sur le fondement des dispositions de l’article L.562-1 du Code de l’environnement lequel dispose notamment que :

« I. L’Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations, les mouvements de terrain, les avalanches, les incendies de forêt, les séismes, les éruptions volcaniques, les tempêtes ou les cyclones.

– Ces plans ont pour objet, en tant que de besoin :

1° De délimiter les zones exposées aux risques, dites « zones de danger », en tenant compte de la nature et de l’intensité du risque encouru, d’y interdire tout type de construction, d’ouvrage, d’aménagement ou d’exploitation agricole, forestière, artisanale, commerciale ou industrielle ou, dans le cas où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient y être autorisés, prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités ;

2° De délimiter les zones, dites « zones de précaution », qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des constructions, des ouvrages, des aménagements ou des exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux et y prévoir des mesures d’interdiction ou des prescriptions telles que prévues au 1° ;

3° De définir les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde qui doivent être prises, dans les zones mentionnées au 1° et au 2°, par les collectivités publiques dans le cadre de leurs compétences, ainsi que celles qui peuvent incomber aux particuliers ;

4° De définir, dans les zones mentionnées au 1° et au 2°, les mesures relatives à l’aménagement, l’utilisation ou l’exploitation des constructions, des ouvrages, des espaces mis en culture ou plantés existants à la date de l’approbation du plan qui doivent être prises par les propriétaires, exploitants ou utilisateurs.

III. – La réalisation des mesures prévues aux 3° et 4° du II peut être rendue obligatoire en fonction de la nature et de l’intensité du risque dans un délai de cinq ans, pouvant être réduit en cas d’urgence. A défaut de mise en conformité dans le délai prescrit, le préfet peut, après mise en demeure non suivie d’effet, ordonner la réalisation de ces mesures aux frais du propriétaire, de l’exploitant ou de l’utilisateur. »

 

Jérôme MAUDET

Avocat au barreau de NANTES