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Collectivités : conditions de retrait ou d’abrogation d’une délibération autorisant une vente

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Malgré l’existence d’une délibération du Conseil municipal autorisant le maire ou son adjoint à signer tous les documents et actes nécessaires à l’achat, il est possible pour la collectivité de ne pas aller au bout de la procédure.

Il ressort des dispositions de l’article L. 2122-21 du Code général des collectivités territoriales que

« Sous le contrôle du conseil municipal et sous le contrôle administratif du représentant de l’Etat dans le département, le maire est chargé, d’une manière générale, d’exécuter les décisions du conseil municipal et, en particulier : (…)

7° De passer dans les mêmes formes les actes de vente, échange, partage, acceptation de dons ou legs, acquisition, transaction, lorsque ces actes ont été autorisés conformément aux dispositions du présent code ; »

Dès lors, il revient au maire d’exécuter la délibération du conseil municipal une fois que celle-ci a été votée.

Cette obligation est toutefois soumise au caractère préparatoire ou non de la délibération en cause.

A titre liminaire, il est donc important de savoir si la délibération constitue un document préparatoire à l’acquisition des parcelles visées.

Si tel est le cas, elle ne sera pas créatrice de droit et pourra être abrogée sans condition particulière.

A l’inverse, si, en raison de sa précision, elle ne peut pas être raisonnablement considérée comme un simple document préparatoire, elle créera des droits au profit du vendeur.

Son retrait ne sera donc possible qu’à certaines conditions.

En effet, la Cour administrative d’appel de Marseille a considéré que :

« Considérant qu’il ressort des pièces du dossier qu’à la suite de la demande de la société Rom par courrier du 22 novembre 2007, le conseil municipal de la COMMUNE DE FONT-ROMEU-ODEILLO-VIA a décidé par délibération du 23 janvier 2008, d’une part, de valider le principe de la vente à M. , en sa qualité de représentant de la société Rom, d’un terrain d’une surface de 758 m², situé sur la parcelle AM n° 25 d’une surface totale de 19 920 m², appartenant au domaine privé de la commune, tel que matérialisé sur un plan annexé à la délibération, après évaluation du service des domaines par courrier du 18 janvier 2008 dans une fourchette allant de 15 à 40 euros le m² , pour un prix fixé en accord avec le pétitionnaire d’un montant de 30 320 euros, et, d’autre part, d’autoriser Monsieur le maire à signer tous actes dont les frais et émoluments seront à la charge exclusive de l’acquéreur ; que cette délibération, prise en accord avec l’acquéreur, définit précisément la chose et le prix, n’est subordonnée à aucune condition et autorise le maire à signer tous les actes nécessaires à sa mise en oeuvre ; que, dans ces conditions, cette délibération ne constitue pas une simple mesure préparatoire mais a créé des droits au profit de la société Rom, alors même qu’elle est rédigée au conditionnel lorsqu’elle relate le rapport fait au conseil municipal, qu’elle n’est pas accompagnée d’un document d’arpentage et qu’elle ne constitue pas une promesse synallagmatique de vente ; 

Considérant que, sous réserve de dispositions législatives ou réglementaires contraires, et hors le cas où il est satisfait à une demande du bénéficiaire, l’administration ne peut retirer une décision individuelle explicite créatrice de droits, si elle est illégale, que dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision ; que, par suite, les seules circonstances, retenues par la délibération contestée du 22 juillet 2008 portant retrait de la délibération du 23 janvier 2008, tirées, d’une part, de ce que cette dernière délibération n’avait fait l’objet d’aucun commencement d’exécution, aucun acte n’ayant été signé, et, d’autre part, de ce que le nouveau conseil municipal souhaitait conserver la maîtrise foncière des terrains situés dans la zone concernée proche du centre-ville et par voie de conséquence ne souhaitait céder aucun terrain dont la commune avait la pleine propriété, ne sont pas de nature à justifier légalement le retrait de la délibération initiale » (C.A.A. Marseille, 24 janvier 2011, n°10MA00109)

Dans un telle hypothèse, si la collectivité souhaite revenir sur le processus d’acquisition lancé par la délibération, il reviendra au conseil municipal de le retirer ou de l’abroger suivant les conditions fixées par le Code des relations entre le public et l’administration et par la jurisprudence.

Ce formalisme est décisif afin de réduire, autant que faire se peut, les risques d’engagement de responsabilité de la Commune.

Schématiquement, la commune ne peut abroger ou retirer une décision que dans trois hypothèses :

  • LE DELAI DE QUATRE MOIS

Aux termes de l’article L. 242-1 du Code des relations entre le public et l’administration :

« L’administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d’un tiers que si elle est illégale et si l’abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision »

  • L’EXISTENCE D’UNE FRAUDE

La seconde condition ressort de la jurisprudence du Conseil d’Etat en date du 30 mars 2016 laquelle dégage un principe général du droit selon lequel :

« Une décision administrative obtenue par fraude ne crée pas de droits au profit de son titulaire et peut être retirée à tout moment » (C.E., 30 mars 2016, n°395702).

  • LA DEMANDE DU BENEFICIAIRE

Enfin, il ressort des dispositions de l’article L. 242-4 du Code des relations entre le public et l’administration que :

« Sur demande du bénéficiaire de la décision, l’administration peut, selon le cas et sans condition de délai, abroger ou retirer une décision créatrice de droits, même légale, si son retrait ou son abrogation n’est pas susceptible de porter atteinte aux droits des tiers et s’il s’agit de la remplacer par une décision plus favorable au bénéficiaire ».

Le risque contentieux est important puisque la juridiction éventuellement saisie pourrait également considérer que la vente étant parfaite, la collectivité n’était donc pas en mesure de renoncer à la vente:

« 6. Il résulte de ce qui a été dit au point 4 que le conseil municipal de Saint-Amand-les-Eaux ne pouvait légalement à la date à laquelle il a statué par ses deux délibérations du 30 juin 2011, ni  » annuler  » la délibération du 21 décembre 2006 par laquelle il avait exprimé son accord sur la demande d’acquisition des parcelles litigieuses formée par la SARL Bowling du Hainaut au prix que celle-ci proposait ni, par voie de conséquence, dès lors que la commune n’en avait plus la propriété, décider de céder ces mêmes parcelles à la société Cases Investissements. Dès lors, et sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens de la requête, la SARL Bowling du Hainaut et la SARL Bowling de Saint-Amand-les-Eaux sont fondées à soutenir que c’est à tort que le tribunal administratif de Lille a rejeté leurs conclusions tendant à l’annulation des deux délibérations du 30 juin 2011 du conseil municipal de Saint-Amand-les-Eaux. » (CE, 15 mars 2017, n°393407)

 

Jérôme MAUDET

Avocat

Droit des collectivités : modalités de retrait des actes obtenus par fraude

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Une décision illégale obtenue par fraude, doit être retirée sans condition de délai.

Le retrait d’une telle décision impose toutefois à l’administration de motiver sa décision et de respecter la procédure contradictoire prévue par l’article 24 de la loi du 12avril 2000 désormais codifiée :

« Considérant que, quand bien même le permis de construire délivré à M. X a été obtenu par fraude et a ainsi perdu son caractère créateur de droit, ce qui permet son retrait à tout moment, cette circonstance ne dispense pas l’administration de motiver la décision qui en prononce le retrait et, par voie de conséquence, de respecter la procédure contradictoire imposée par les dispositions combinées de l’article 1er de la loi du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et de l’article 24 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs rapports avec les administrations ; qu’il est constant que ni M. X ni la SCI LE CLOS BLEU VISION n’ont été invités par le maire de la commune de Saint Paul à présenter leurs observations avant le retrait des autorisations dont ils étaient bénéficiaires ; qu’ainsi cette décision de retrait prise à la suite d’une procédure irrégulière est entachée d’illégalité et doit être annulée ; » (Cour administrative d’appel, BORDEAUX, Chambre 1, 2 Novembre 2006 – n° 04BX01608)

Jérôme MAUDET

Avocat

Collectivités : recours direct de la victime contre les entreprises en charge de travaux publics

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Le recours dont dispose les tiers contre le maître d’ouvrage s’étend aux personnes privées qui ont réalisé les travaux publics, sans condition de délai sous réserve de la prescription quadriennale.

En d’autres termes, la victime peut agir soit contre l’entrepreneur, soit contre le maître de l’ouvrage, soit contre les deux solidairement sur les mêmes fondement à savoir la responsabilité sans faute ou pour faute présumée.

Les principes relatifs à la responsabilité des entrepreneurs à l’égard des victimes des dommages de travaux publics s’appliquent en cas de sous-traité.

La victime peut donc agir non seulement contre l’entrepreneur sous-traitant, qui a exécuté effectivement les travaux, mais également contre l’entrepreneur titulaire du marché.

Cette action n’est possible que si le fait dommageable est imputable à l’entrepreneur :

« Considérant qu’il résulte des rapports de l’expert désigné par les premiers juges, dont les conclusions reposent sur une étude de la nature et de la structure des sols ainsi que du régime des pluies, que les désordres apparus sur le chantier de M. Garnero ont eu pour cause, non comme le soutiennent les sociétés requérantes, des pluies exceptionnelles, mais les travaux entrepris, à une vingtaine de mètres en surplomb, pour la construction de l’autoroute A 8 ; que les tirs de mines, les injections de ciment après forages qui ont été effectués, ainsi que la pression même des piliers construits, ont profondément modifié le réseau des fissures du terrain, accru le phénomène de résurgence des eaux et provoqué des éboulements de terrain ; qu’ainsi il est établi que les désordres dont la société civile immobilière Majoma et M. Garnero ont demandé réparation ont pour cause les travaux de construction de l’autoroute ; que, dès lors, les sociétés Spad et Citra-France ne sont pas fondées à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, lequel est suffisamment motivé sur ce point, le tribunal administratif de Nice a retenu leur responsabilité dans la survenance des désordres ; » (Conseil d’Etat, Sous-section 5, 5 Février 1990 – n° 46170)

Il n’est toutefois pas nécessaire que le fait dommageable ait pour cause une faute de l’entrepreneur.

L’entrepreneur ne peut pas, vis-à-vis de la victime, s’exonérer de sa responsabilité en établissant l’absence de faute de sa part, notamment la circonstance que les travaux ont été réalisés selon les règles de l’art.

Il peut seulement invoquer, à cette fin, soit la faute de la victime soit la force majeure

« 3. Considérant, d’une part, que, même en l’absence de faute, la collectivité maître de l’ouvrage ainsi que, le cas échéant, l’entrepreneur chargé des travaux sont responsables vis-à-vis des tiers des dommages causés à ceux-ci par l’exécution d’un travail public à moins que ces dommages ne soient imputables à un cas de force majeure ou à une faute de la victime ; » (CAA Douai, 15 oct. 2013, n° 12DA00831, Cne Pont-de-l’Arche : JurisData n° 2013-025720).

Charge éventuellement à l’entreprise mise en cause de solliciter la garantie du maître d’ouvrage si elle s’y estime fondée.

Jérôme MAUDET

Avocat

Droit public : Retrait d’un acte créateur de droit au profit de plusieurs bénéficiaires

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Le retrait d’une décision créatrice de droit ne peut intervenir qu’après observation d’une procédure contradictoire permettant à son bénéficiaire de présenter des observations sur la mesure de retrait envisagée.

L’article 24 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations  désormais codifié à l’article 121-1 du Code des relations entre le public et l’administration prévoit en effet que :

« Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application des articles 1er et 2 de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l’amélioration des relations entre l’administration et le public n’interviennent qu’après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. »

Par un arrêt du 30 décembre 2015, le Conseil d’Etat a considéré, à propos d’un permis de construire qu’il s’agit d’une garantie fondamentale dont le nom respect emporte la nullité de la décision de retrait :

« le respect du caractère contradictoire de la procédure prévue par les dispositions de l’article 24 de la loi du 12 avril 2000 constitue une garantie pour le titulaire du permis que l’autorité administrative entend rapporter » et juge en conséquence « qu’eu égard à la nature et aux effets d’un tel retrait, le délai de trois mois prévu par l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme oblige l’autorité administrative à mettre en œuvre cette décision de manière à éviter que le bénéficiaire du permis ne soit privé de cette garantie ».

Cette obligation est toutefois écartée dans le cas où il est statué sur une demande, en cas d’urgence ou de circonstances exceptionnelles, lorsque le respect de cette procédure serait de nature à compromettre l’ordre public ou la conduite des relations internationales ou enfin lorsque des dispositions législatives ont instauré une procédure contradictoire particulière. L’autorité administrative n’est en outre pas tenue de satisfaire les demandes d’audition abusives, notamment par leur nombre, leur caractère répétitif ou systématique.

Encore faut-il que l’ensemble des bénéficiaires soient informés de la décision ou aient formé une demande de retrait.

Voir en ce sens :

«  Considérant que la délibération du 20 mars 2009  » approuve les conditions des ventes du lot E1 au profit des acquéreurs cités ci-dessus [ M. B… et Mme E… -C… agissant pour le compte de la SCA MetB ] ou de toute personne physique ou morale qu’il leur plaira de substituer  » ; que cette délibération ne pouvait être analysée comme créatrice de droits qu’au seul profit de la SCA MetB alors en cours de constitution ; qu’en outre, elle ne comportait aucune condition suspensive relative au délai dans lequel la société devait être constituée ; que le courrier présenté le 18 mai 2009 par M. B… à titre individuel demandant l’annulation du protocole d’accord et du permis de construire ne pouvait être regardé comme émanant du bénéficiaire de cette délibération, alors qu’il ne ressort pas des pièces du dossier que Mme E… -C… aurait renoncé à son bénéfice, ni que la constitution de la société SCA MetB aurait été rendue impossible ; que, dans ces conditions, et en l’absence d’une demande présentée dans les mêmes conditions que celles dans lesquelles avait été souscrite la demande initiale, la commune ne pouvait légalement procéder au retrait de la délibération du 20 mars 2009 par la délibération en litige ; » (CAA NANTES, 29 novembre 2013, N°11NT02809)

 

Jérôme MAUDET

Avocat

Droit pénal de l’urbanisme : que faire en cas de non respect d’un arrêté interruptif de travaux ?

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Le fait de poursuivre des travaux malgré la notification d’un arrêté interruptif constitue une infraction au Code de l’urbanisme prévue et réprimée par l’article L.480-3 dudit Code lequel prévoit que :

« En cas de continuation des travaux nonobstant la décision judiciaire ou l’arrêté en ordonnant l’interruption, les personnes visées au deuxième alinéa de l’article L. 480-4 encourent une amende de 75 000 € et une peine de trois mois d’emprisonnement.

Ces peines sont également applicables en cas de continuation des travaux nonobstant la décision de la juridiction administrative prononçant la suspension ou le sursis à exécution de l’autorisation d’urbanisme. »

Sans attendre la décision de la juridiction éventuellement saisie le Maire a la possibilité, si ce n’est le devoir, de faire usage de ses pouvoirs de police pour mettre un terme à la poursuite des travaux.

L’article L.480-2 dispose en effet que :

« Le maire peut prendre toutes mesures de coercition nécessaires pour assurer l’application immédiate de la décision judiciaire ou de son arrêté, en procédant notamment à la saisie des matériaux approvisionnés ou du matériel de chantier.

La saisie et, s’il y a lieu, l’apposition des scellés sont effectuées par l’un des agents visés à l’article L. 480-1 du présent code qui dresse procès-verbal. » 

La pose de scellés peut être effectuée par le Maire ou l’un de ses adjoints ou par tout agent dûment habilité et commissionné à cet effet.

Afin de se constituer la preuve de la pose de scellés, il me semble qu’il est judicieux pour le Maire ou l’agent de se faire accompagner par un huissier lequel dispose d’ailleurs du matériel nécessaire.

Son constat devra ensuite être transmis au Procureur pour information.

Il appartiendra ensuite au destinataire de l’arrêté, s’il s’y estime fondé, de solliciter judiciairement la main levée de l’arrêté interruptif et la dépose des scellés.

L’article L.480-2 précité prévoit en effet que :

« L’autorité judiciaire peut à tout moment, d’office ou à la demande, soit du maire ou du fonctionnaire compétent, soit du bénéficiaire des travaux, se prononcer sur la mainlevée ou le maintien des mesures prises pour assurer l’interruption des travaux. »

S’il venait à procéder à la dépose des scellés sans décision de justice préalable, la commune n’aurait alors qu’à en référer au Procureur lequel ne manquera pas, à mon sens, d’engager l’action publique et de faire montre d’une grande sévérité à son égard.

Jérôme MAUDET

Avocat au barreau de NANTES

 

Droit pénal de l’urbanisme : qui est responsable en cas d’irrégularité d’un arrêté interruptif de Travaux ?

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Seule la responsabilité de l’Etat est susceptible d’être recherchée à raison de l’irrégularité d’un arrêté interruptif de travaux.

En effet, l’arrêté interruptif de travaux est un acte administratif s’inscrivant dans le cadre d’une procédure judiciaire durant laquelle le maire agit au nom de l’État :

« 3. Considérant que si le maire, agissant au nom de l’Etat en sa qualité d’auxiliaire de l’autorité judiciaire, peut, en vertu des dispositions du troisième alinéa de l’article L. 480-2 du code de l’urbanisme, interrompre les travaux pour lesquels a été relevée, par procès-verbal dressé en application de l’article L. 480-1 du même code, une infraction mentionnée à l’article L. 480-4, résultant soit de l’exécution de travaux sans les autorisations prescrites par le livre IV du code de l’urbanisme, soit de la méconnaissance des autorisations délivrées, il ne peut légalement prendre un arrêté interruptif pour des travaux exécutés conformément aux autorisations d’urbanisme en vigueur à la date de sa décision et ce même s’il estime que les travaux en cause méconnaissent les règles d’urbanisme et notamment le document local d’urbanisme ; » (CE, 26 juin 2013, n° 344331)

Jérôme MAUDET

Avocat

Droit public : restriction des délais de recours contentieux

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En principe, à réception d’un recours, l’administration doit accuser réception du recours et mentionner les délais et voies de recours au requérant. En règle générale le requérante dispose d’un délai de deux mois pour saisir le Tribunal administratif d’un recours.

A défaut d’être expréssement mentionné dans l’accusé réception, le délai de recours ne court pas.

Le Conseil d’Etat est toutefois venu préciser que le délai de recours ne saurait courir ad vitam eternam.

« 4. Considérant qu’aux termes de l’article R. 102 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel, alors en vigueur, repris au premier alinéa de l’article R. 421-1 du code de justice administrative :  » Sauf en matière de travaux publics, la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée.  » ; qu’il résulte des dispositions citées au point 1 que lorsque la notification ne comporte pas les mentions requises, ce délai n’est pas opposable ;

5. Considérant toutefois que le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l’effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d’une telle notification, que celui-ci a eu connaissance ; qu’en une telle hypothèse, si le non respect de l’obligation d’informer l’intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l’absence de preuve qu’une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d’un délai raisonnable ; qu’en règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l’exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu’il en a eu connaissance ;

6. Considérant que la règle énoncée ci-dessus, qui a pour seul objet de borner dans le temps les conséquences de la sanction attachée au défaut de mention des voies et délais de recours, ne porte pas atteinte à la substance du droit au recours, mais tend seulement à éviter que son exercice, au-delà d’un délai raisonnable, ne mette en péril la stabilité des situations juridiques et la bonne administration de la justice, en exposant les défendeurs potentiels à des recours excessivement tardifs ; qu’il appartient dès lors au juge administratif d’en faire application au litige dont il est saisi, quelle que soit la date des faits qui lui ont donné naissance ;

7. Considérant qu’il résulte de l’instruction que M. B…a reçu notification le 26 septembre 1991 de l’arrêté portant concession de sa pension de retraite du 24 juin 1991, comme l’atteste le procès-verbal de remise de son livret de pension, et que cette notification comportait mention du délai de recours de deux mois et indication que l’intéressé pouvait former, dans ce délai, un recours contentieux ; que si une telle notification était incomplète au regard des dispositions de l’article R. 421-5 du code de justice administrative, faute de préciser si le recours pouvait être porté devant la juridiction administrative ou une juridiction spécialisée, et si, par suite, le délai de deux mois fixé par l’article R. 421-1 du même code ne lui était pas opposable, il résulte de ce qui précède que le recours dont M. B…a saisi le tribunal administratif de Lille plus de vingt-deux ans après la notification de l’arrêté contesté excédait le délai raisonnable durant lequel il pouvait être exercé ; que sa demande doit, en conséquence, être rejetée comme tardive ; qu’il en résulte que les conclusions présentées par M. B…sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative doivent également être rejetées ; » (CE 13 juillet 2016, n°387763)

Jérôme MAUDET

Avocat

Collectivités : régime juridique des biens appartenant au domaine public

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Les règles applicables en matière de domanialité publique se résument par deux mots : l’indisponibilité, et l’imprescriptibilité.

Ces deux notions sont reprises à l’article L. 3111-1 du code général de la propriété des personnes publiques qui dispose que :

« Les biens des personnes publiques mentionnées à l’article L. 1, qui relèvent du domaine public, sont inaliénables et imprescriptibles ».

La notion d’indisponibilité s’oppose à la libre disposition, par son propriétaire, d’un bien lui appartenant.

La destination à laquelle ce bien est affecté justifie son indisponibilité.

Tel est le cas pour le domaine public dont l’affectation à l’usage du public ou à un service public justifiera son indisponibilité. Autrement dit, dès lors qu’un bien aura fait l’objet d’aménagements indispensables à l’exercice d’un service public et aura été affectés directement à l’usage du public, il sera indisponible.

La Cour administrative d’appel de Nantes a ainsi jugé, à propos d’un jardin servant à des manifestations municipales, que :

« Considérant, en premier lieu, qu’il résulte de l’instruction que la parcelle cadastrée B 261 qui jouxte l’Abbaye, utilisée au moment de son achat en 1925 comme jardin de l’école de filles de la commune, puis occupée par des agents d’EDF après le transfert de l’école en 1957, sert actuellement, et ce depuis plusieurs années, à des manifestations municipales et est ainsi affectée à l’usage direct du public ; que la seule attestation de l’ancien maire, qui se borne à soutenir que la partie de la parcelle B 261 restant à la disposition de la commune a toujours été exploitée comme jardin par les locataires des logements loués par cette dernière, ne remet pas sérieusement en cause l’affectation de ce terrain à l’usage du public ; que la circonstance qu’une portion de cette parcelle ne serait plus accessible au public à raison de la clôture posée irrégulièrement par M. D… en 1963 n’a pu avoir pour effet, en l’absence de déclassement, de faire sortir ce terrain, lequel forme un tout indivisible, du domaine public de la commune de Cormery ; que, par suite, la domanialité publique pleine et entière de la parcelle cadastrée B 261 doit être regardée comme établie »

L’une des principales conséquences de cette impossibilité de disposer librement du bien affecté à l’usage du public ou à un service public est l’inaliénabilité de ce bien.

Les personnes privées ne peuvent donc pas devenir propriétaires des dépendances du domaine public dès lors que ces dernières n’ont pas fait l’objet d’un acte de déclassement.

Cet acte de déclassement a pour effet de faire sortir le bien du domaine public et permet alors d’en disposer librement. A défaut, le bien ne peut pas être cédé.

La Cour administrative d’appel de Nancy a jugé en ce sens que :

« Considérant que s’il ressort des deux délibérations susmentionnées que le bien immobilier dont s’agit a été désaffecté, aucune décision expresse n’a constaté son déclassement ; que, par suite, ledit bien, qui appartenait au domaine public de la commune de Vandoeuvre-lès-Nancy, ne pouvait être cédé à la société SOCOGIM ; que, dès lors, la décision implicite par laquelle le nouveau maire de la commune de Vandoeuvre-lès-Nancy a refusé de signer l’acte authentique de vente dudit bien immobilier n’est pas fautive et n’est pas ainsi de nature à engager la responsabilité de la commune de Vandoeuvre-lès-Nancy » (C.A.A. Nancy, 19 mai 2011, n°10NC01492).

L’impossibilité d’aliéner une dépendance du domaine public n’empêche cependant pas son utilisation par une personne privée.

Cette dernière peut donc exercer une activité mais cette occupation obéit à des règles strictes fixées aux articles L.2122-1 et suivants du code général de la propriété des personnes publiques lequel dispose que :

« Nul ne peut, sans disposer d’un titre l’y habilitant, occuper une dépendance du domaine public d’une personne publique mentionnée à l’article L. 1 ou l’utiliser dans des limites dépassant le droit d’usage qui appartient à tous ».

Outre ce caractère personnel et conformément à l’article L.2122-3 du code général de la propriété des personnes publiques, cette autorisation ne présente qu’un caractère précaire et révocable.

En ce sens, la juridiction administrative affirme, de jurisprudence constante que :

« Les autorisations d’occupation du domaine public sont délivrées à titre précaire et révocable et qu’il est ainsi toujours loisible à l’autorité chargée de la police du domaine de les retirer pour un motif d’intérêt général, sans que leur bénéficiaire ait un droit acquis à leur maintien ou à leur renouvellement, en vertu des dispositions précitées du code général de la propriété des personnes publiques » (C.A.A. Marseille 11 janvier 2016, n°14MA01989).

Cela signifie donc que la personne publique peut, pour un motif tiré de l’intérêt général, mettre fin à cette autorisation ou ne pas la renouveler.

La Cour administrative d’appel de Marseille a appliqué cette règle à l’exploitant d’un restaurant sur le domaine public maritime :

« Considérant qu’il résulte des principes généraux de la domanialité publique que les titulaires d’autorisation n’ont pas de droits acquis au renouvellement de leur titre ; qu’en effet, les autorisations d’occuper le domaine public sont accordées à titre précaire et révocables en vertu des règles de la domanialité publique et ne sont pas créatrices de droit au profit de leurs bénéficiaires qui n’ont droit ni à leur maintien ni à leur renouvellement » (C.A.A. Marseille, 3 octobre 2011, n°10MA00029).

Jérôme MAUDET

Avocat au Barreau de NANTES

Collectivités : droit de préemption urbain dans les communes dotées d’une carte communale

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Dans les communes dotées d’une carte communale ce sont les dispositions de l’article L. 211-1 alinéa 2 du code de l’urbanisme qui trouvent à s’appliquer pour l’instauration du droit de préemption urbain :

« Les conseils municipaux des communes dotées d’une carte communale approuvée peuvent, en vue de la réalisation d’un équipement ou d’une opération d’aménagement, instituer un droit de préemption dans un ou plusieurs périmètres délimités par la carte. La délibération précise, pour chaque périmètre, l’équipement ou l’opération projetée »

A la lecture de cette disposition, il apparaît que la commune a la possibilité d’instituer un droit de préemption urbain sur une ou plusieurs parcelles déterminées et identifiées de la carte communale.

Cependant, une incertitude demeure dans la jurisprudence administrative.

Dans un arrêt du 12 juin 2015, la Cour administrative d’appel de Marseille juge que :

« Considérant que par une délibération du 8 mars 2011 le conseil municipal d’Aulas, commune dotée d’une carte communale, a institué, sur le fondement de l’article L. 211-1 précité, un droit de préemption en vue d’intervenir dans un périmètre comprenant seize parcelles, dont les parcelles B 1111 et 2340 appartenant à M. A…faisant l’objet de la délibération en litige, pour un aménagement comprenant l’agrandissement d’un jardin public et la réalisation d’une petite structure d’hébergement pour personnes âgées sur des terrains situés en zone constructible de ladite carte communale ; que cette délibération mentionne donc un objet précis dans un périmètre déterminé au sens des dispositions précitées de l’article L. 211-1du code de l’urbanisme ; que, par suite le requérant n’est fondé ni à exciper du défaut de motivation de la délibération précitée du 8 mars 2011, ni à soutenir que la délibération attaquée du 3 février 2012, qui vise et se réfère expressément à la délibération du 8 mars 2011, aurait insuffisamment précisé l’objet en vu duquel la préemption était exercée ni, par suite, qu’elle aurait méconnu les exigences de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme » (C.A.A. Marseille, 12 juin 2015, n°14MA00008).

Pourtant, en 2010, la même cour administrative d’appel de Marseille ne semble pas réticente à une délimitation large et imprécise du périmètre (bien qu’en l’espèce la Cour a confirmé l’annulation de la décision de préemption d’une parcelle) :

« Considérant que, par délibération du 26 février 1990, le conseil municipal de la COMMUNE DE SAINT CLEMENT DE RIVIERE a institué un droit de préemption urbain sur toutes les zones urbaines et d’urbanisation future de la commune ; qu’il ressort des pièces du dossier que cette délibération a été affichée en mairie et a fait l’objet d’une insertion dans le journal Le Midi Libre du 13 avril 1990 ; que la commune n’a pas démontré qu’une seconde publication avait été régulièrement effectuée ; que, dans ces conditions, cette délibération n’est pas devenue exécutoire ; qu’ainsi, la décision de préemption litigieuse du 3 janvier 2005, prise sur le fondement de la délibération du 26 février 1990, est dépourvue de base légale »

En conséquence, et en l’état de la jurisprudence actuelle le simple fait d’instituer un droit de préemption urbain « sur tous les secteurs du territoire communal inscrits en zones constructibles de la carte communale » ne paraît pas contraire à l’article L. 211-1 du code de l’urbanisme.

Jérôme MAUDET

Avocat au Barreau de NANTES

Marchés publics : contrôle du juge sur les pénalités contractuelles

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A la suite d’une commande de pièces détachées pour un montant d’environ 10.000 euros, une entreprise s’est vue infliger par une collectivité une pénalité de 104.400 euros au titre des retards.

Le juge administratif de première instance saisi d’un recours en plein contentieux a ramené le montant des pénalités à de plus justes proportions à hauteur de 10.000 euros.

L’entreprise mécontente a alors interjeté appel de cette décision en raison du caractère disproportionné de la sanction.

La Cour d’appel de MARSEILLE dans un arrêt du 9 novembre 2015 en a profité pour rappeler l’office du juge en matière de contrôle desdites pénalités.

Après avoir rappelé que le juge administratif est garant de la loyauté des relations contractuelles, la Cour a considéré que les pénalités ayant le caractère d’une réparation forfaitaire, l’administration n’a pas à justifier de l’existence d’un quelconque préjudice.

La juridiction administrative a toutefois la possibilité de moduler le montant des pénalités en fonction du montant global du marché.

2.  » Considérant, d’une part, que les parties à un contrat administratif peuvent saisir le juge d’un recours de plein contentieux contestant la validité du contrat qui les lie ; qu’il appartient alors au juge, lorsqu’il constate l’existence d’irrégularités, d’en apprécier l’importance et les conséquences, après avoir vérifié que les irrégularités dont se prévalent les parties sont de celles qu’elles peuvent, eu égard à l’ exigence de loyauté des relations contractuelles, invoquer devant lui ; qu’il lui revient, après avoir pris en considération la nature de l’illégalité commise et en tenant compte de l’objectif de stabilité des relations contractuelles, soit de décider que la poursuite de l’exécution du contrat est possible, éventuellement sous réserve de mesures de régularisation prises par la personne publique ou convenues entre les parties, soit de prononcer, le cas échéant avec un effet différé, après avoir vérifié que sa décision ne portera pas une atteinte excessive à l’intérêt général, la résiliation du contrat ou, en raison seulement d’une irrégularité invoquée par une partie ou relevée d’office par lui, tenant au caractère illicite du contenu du contrat ou à un vice d’une particulière gravité relatif notamment aux conditions dans lesquelles les parties ont donné leur consentement, son annulation ;(…)

6. Considérant qu’aux termes de la clause n° 8 du cahier des clauses techniques particulières applicables au marché litigieux :  » Le non-respect des obligations contenues dans le présent CCTP pourrait entrainer l’application de pénalités. (…) Ainsi, les écarts suivants entraineront l’application des pénalités définies ci-dessous : (…) Le non-respect des délais de livraison conformément au CCTP / jour de retard et / pièce : 50 € (…)  » ; qu’au regard de ce qui a été dit aux points 2 à 4, la société Ecollect, si elle n’est pas recevable à demander l’annulation de cette clause, peut néanmoins être regardée comme demandant, à titre principal, que ses stipulations, qui fondent le titre exécutoire contesté, soient écartées ;

7. Considérant, toutefois, que si la société Ecollect fait valoir que cette clause serait  » irrégulière  » et  » particulièrement inadaptée aux circonstances de l’espèce parce que disproportionnée « , elle n’assortit pas, sur ce point, son moyen de précisions et justifications suffisantes pour permettre à la Cour d’en apprécier le bien-fondé ; qu’en tout état de cause, il ne résulte pas de l’instruction que ladite clause présenterait, par son contenu, un caractère illicite ou que la conclusion du contrat serait entachée d’un vice d’une particulière gravité ; que si la société Ecollect soutient, en outre, que la disproportion du montant des pénalités qui lui ont été infligées, par rapport au montant initial du marché litigieux, entacherait ce dernier d’une illégalité dont la portée aurait été méconnue lors de sa conclusion, cette seule circonstance ne suffit pas à établir le caractère illicite de la clause dont s’agit, dès lors qu’il est loisible au juge administratif, saisi de conclusions en ce sens, de modérer ou d’augmenter les pénalités de retard résultant du contrat, par application des principes dont s’inspire l’article 1152 du code civil, si ces pénalités atteignent un montant manifestement excessif ou dérisoire eu égard au montant du marché ;

8. Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que la société Ecollect n’est pas fondée à demander l’annulation du titre exécutoire n° 628 du 11 février 2011 ;

En ce qui concerne la modulation des pénalités de retard :

9. Considérant qu’aux termes de l’article 1152 du code civil :  » Lorsque la convention porte que celui qui manquera de l’exécuter payera une certaine somme à titre de dommages-intérêts, il ne peut être alloué à l’autre partie une somme plus forte, ni moindre. / Néanmoins, le juge peut, même d’office, modérer ou augmenter la peine qui avait été convenue, si elle est manifestement excessive ou dérisoire. Toute stipulation contraire sera réputée non écrite.  » ; que le cahier des clauses techniques particulières applicables au marché litigieux ne limite pas le montant des pénalités de retard susceptibles d’être infligées ;

10. Considérant qu’ainsi qu’il a été dit au point 7, il est loisible au juge administratif, saisi de conclusions en ce sens, de modérer ou d’augmenter les pénalités de retard résultant du contrat, par application des principes dont s’inspire ces dispositions, si ces pénalités atteignent un montant manifestement excessif ou dérisoire eu égard au montant du marché ;

11. Considérant, d’une part, que contrairement à ce que soutient la société Ecollect, le caractère manifestement excessif ou dérisoire du montant des pénalités de retard doit, dans le cas d’un marché à bon de commandes, défini par le I de l’article 77 du codes marchés publics, dans sa rédaction applicable au présent litige, comme  » un marché conclu avec un ou plusieurs opérateurs économiques et exécuté au fur et à mesure de l’émission de bons de commande « , s’apprécier au regard non pas du montant de chaque chantier concerné, mais du montant global et définitif du marché, ainsi que le fait valoir la ville de Cannes ; que d’autre part, ces pénalités ayant le caractère d’une réparation forfaitaire, l’administration n’a pas à justifier de l’existence d’un préjudice ayant résulté, pour elle, du retard, comme le fait encore valoir la commune ;

12. Considérant qu’il résulte de l’instruction et notamment de l’acte d’engagement du 15 janvier 2008, que le montant total du marché litigieux était de 39 512,35 euros TTC ; que dès lors que le montant des pénalités de retard infligées à la société par la commune représentait environ 264 % de ce montant, celui-ci est manifestement excessif, en tout état de cause, par rapport au montant total du marché ;

13. Considérant, toutefois, que la société Ecollect n’invoque aucune circonstance particulière de nature à justifier l’importance du retard en cause, alors au demeurant qu’elle ne pouvait ignorer l’attachement de la commune au respect des délais de livraison fixés, au vu notamment des critères d’attribution du marché et avait, du reste, proposé de son propre chef des délais inférieurs aux délais plafonds prévus par le règlement de la consultation, sur lesquels elle s’est, ainsi, contractuellement engagée ; qu’à supposer même que la ville de Cannes n’aurait subi aucun préjudice spécifique du fait de ce retard, au-delà de celui résultant de l’atteinte portée à la qualité du service public, la société Ecollect, qui n’invoque pas utilement les dispositions de la norme NFP 03-0001, dès lors que celles-ci ne sont pas, en tout état de cause, applicables au marché litigieux, ne saurait pour autant demander que le montant des pénalités de retard soit réduit à la somme de 418,14 euros, laquelle serait manifestement dérisoire au regard du montant du marché litigieux ; que dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de fixer à la somme de 10 000 euros le montant de ces pénalités, la circonstance que ce montant serait quasiment égal à celui de la commande concernée étant sans incidence ;

14. Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que la société Ecollect n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que le tribunal administratif, dans le jugement attaqué, a ramené à 10 000 euros le montant des pénalités de retard qui lui ont été infligées en vertu du titre exécutoire n° 628 du 11 février 2011 ; »

Jérôme MAUDET