Collectivités : une commune peut-elle déroger à l’avis des domaines dans le cadre d’une vente immobilière ?

France-Domaine a remplacé le service des Domaines depuis 2006.

Ce service est sous l’autorité du préfet et sous la responsabilité du trésorier payeur général. France-Domaine est appelée à émettre des avis sur la valeur vénale ou locative des biens immobiliers en cas d’acquisition, de location ou de vente.

La consultation du service des domaines est obligatoire pour les projets d’acquisitions d’immeubles ou de droits réels immobiliers ainsi que pour les prises à bail dès lors que l’opération projetée dépasse un certain seuil.

D’autre part, l’article L. 2241-1 du Code général des collectivités territoriales précise les conditions dans lesquelles le service des domaines doit être consulté en matière d’aliénation d’un bien immobilier de la commune :

« Le conseil municipal délibère sur la gestion des biens et les opérations immobilières effectuées par la commune, sous réserve, s’il s’agit de biens appartenant à une section de commune, des dispositions des articles L. 2411-1 à L. 2411-19.

Le bilan des acquisitions et cessions opérées sur le territoire d’une commune de plus de 2 000 habitants par celle-ci, ou par une personne publique ou privée agissant dans le cadre d’une convention avec cette commune, donne lieu chaque année à une délibération du conseil municipal. Ce bilan est annexé au compte administratif de la commune.

Toute cession d’immeubles ou de droits réels immobiliers par une commune de plus de 2 000 habitants donne lieu à délibération motivée du conseil municipal portant sur les conditions de la vente et ses caractéristiques essentielles. Le conseil municipal délibère au vue de l’avis de l’autorité compétente de l’Etat. Cet avis est réputé donné à l’issue d’un délai d’un mois à compter de la saisine de cette autorité. »

L’avis des domaines est un avis simple.

La commune dispose en effet d’une marge d’appréciation pour fixer le prix.

Voir notamment en ce sens une réponse du Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie publiée dans le JO Sénat du 13/01/2005 :

« La consultation du service des domaines par les collectivités territoriales, et notamment les communes, est essentiellement régie par deux dispositions.

D’une part, l’article 23 de la loi n°2001-1168 du 11 décembre 2001 portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier (Journal officiel du 12 décembre 2001, page 19703) dispose que les projets d’acquisitions d’immeubles ou de droits réels immobiliers par les collectivités territoriales et les personnes qui en dépendent, ainsi que les prises à bail, doivent être précédés, avant toute entente amiable, d’une demande d’avis du directeur des services fiscaux dès lors que l’opération projetée dépasse un certain seuil fixé par l’autorité administrative compétente.

En outre, les acquisitions poursuivies par voie d’expropriation pour cause d’utilité publique doivent être également précédées d’un avis du directeur des services fiscaux sans montant minimum.

Ces seuils ont été fixés respectivement à 75 000 euros en valeur vénale pour les projets d’acquisition et à 12 000 euros de loyer annuel, charges comprises, pour les prises à bail, par l’arrêté du 17 décembre 2001 publié au Journal officiel du 1er janvier 2002.

Pour les collectivités territoriales et les personnes qui en dépendent, ces dispositions se substituent à celles du décret n° 86-455 du 14 mars 1986.

La simple obligation de délibérer au vu de l’avis du service domanial remplace désormais la décision expresse de passer outre naguère exigée des consultants qui entendaient, le cas échéant, poursuivre l’opération en retenant des conditions financières supérieures à l’évaluation domaniale.

D’autre part, l’article 11 de la loi n° 95-127 du 8 février 1995, relative aux marchés publics et délégation de services publics, dispose que toute cession d’immeubles ou de droits réels immobiliers par une commune de plus de 2 000 habitants donne lieu à délibération motivée du conseil municipal portant sur les conditions de la vente et ses caractéristiques essentielles.

Le conseil municipal délibère au vu de l’avis du service des domaines.

En revanche, il n’existe pas de seuil minimum de consultation ni de procédure de passer outre.

La commune peut procéder à une cession en retenant un prix différent de la valeur déterminée par le service des domaines mais la motivation de la délibération doit, notamment, porter sur le prix. »

L’avis du service des Domaines ne lie donc pas la collectivité, qui peut toujours en vertu du principe de libre administration, décider de passer outre (TA Montpellier, 28 nov. 2001, n° 971709, Assoc. Saint-Cyprien ma ville).

L’avis rendu par France Domaine est en effet un avis simple ce qui implique que la collectivité peut procéder à une cession en retenant un prix différent de celui qui résulte de l’évaluation domaniale.

L’évaluation des Domaines sert toutefois de point d’appui aux contrôles qu’exercent le Préfet, le juge des comptes et les juridictions administratives sur les opérations de vente.

La juridiction administrative éventuellement saisie vérifiera ainsi à partir de l’avis de France Domaine si le prix fixé par la délibération ne révèle pas une erreur manifeste d’appréciation de la commune:

Le Conseil d’Etat a ainsi annulé une vente consentie à un prix très inférieur au prix fixé par le service domaines.

« Considérant qu’après avoir relevé que la commune de Courtenay n’entendait pas soutenir qu’elle avait entendu consentir à l’acquéreur du bien une aide indirecte sur le fondement des dispositions de l’article L. 1511-3 du code général des collectivités territoriales , la cour a, par une appréciation souveraine exempte de dénaturation, constaté que la dernière évaluation du service des domaines, ramenant la valeur vénale du bien à une somme comprise entre 710 000 euros et 770 000 euros, avait pris en compte la circonstance que la commune n’avait pas réalisé certains travaux de rénovation, alors que le prix de cession de ce bien avait été fixé par la délibération du 29 avril 2002 du conseil municipal à 533 571 euros ; que c’est sans erreur de droit que la cour en a déduit, par un arrêt suffisamment motivé, que cette vente consentie à un prix très inférieur à l’estimation du service des domaines, dont elle a jugé par une appréciation souveraine qu’il correspondait à la valeur vénale de l’immeuble, avait été illégalement décidée ; que, par suite, la commune de Courtenay n’est pas fondée à demander l’annulation de l’arrêt attaqué en tant qu’il statue sur la légalité de sa délibération ; » (CE, 8e et 3e ss-sect., 25 sept. 2009, n° 298918, Cne de Courtenay : JurisData n° 2009-009520)

Il résulte de ce qui précède que si la collectivité n’est pas liée par l’avis, elle ne saurait l’ignorer totalement pour s’en éloigner de manière trop conséquente sous peine d’encourir une annulation de l’acte autorisant la vente pour erreur manifeste d’appréciation.

En tout état de cause, la loi impose une délibération « portant sur les conditions de la vente et les caractéristiques essentielles ».

La motivation de cette délibération devra porter sur la décision de céder, le prix, le choix de l’acquéreur et les droits et obligations respectives du cédant et du cessionnaire.

Devront également figurer dans la délibération les conditions et caractéristiques essentielles de la cession ou de la situation physique de l’immeuble.

Jérôme MAUDET